城中村和“平急两用”政策解读纪要–20230515

城中村和“平急两用”政策解读 主题：城中村和“平急两用”政策解读时间：2023年5月15日20：00形式：电话会议 嘉宾：中国财政资深专家 【专家核心观点】 两年疫情的影响导致我国的消费需求和投资水平不及预期，在这种情况下中央提出城中村和“平急两用”的政策，旨在通过政策缓解稳定经济的压力。从消费角度来看，城中村和“平急两用”对于增加居民收入，扩大消费需求是 有效的；从投资角度来看，二者通过政策带动社会投资，在改善投资有效性上是富有成效的。 在地方财政下滑的情况下，专项债成为地方城市建设资金的主要来源。 2023年地方财政的情况相比过去更加困难，许多地区要靠举债进行城市建设发展，在这种情况下，地方在更加积极地利用专项债，相当于通过债务举债的方式获取资金，从而保证有足够的资金投资与城市建设。 考虑到2023年土地出让使用权的压力较大，因此专项债实际能够起到的 城中村改造作用是有限的。从城中村改造来看，其能否使用专项债的核心在于土地能否出让，因此资金的来源是存在的，但是，鉴于2023年土地出让的压力比较大，通过专项债能够做的力度十分有限，不会如预期一般乐观。 【专家解读纪要】 一、产能过剩下中央提出城中村和“平急两用”的考虑 产能过剩从供需层面来说，更多可能是源于需求不足，也就是更多是从需 求的层面提出城中村和“平急两用”。2023年的宏观经济环境按照去年预期的情况来看，一季度实际上比预期要好，但是二季度比预期要差，无论是从PMI，还是实际消费的情况来看都不及预期。在这个情况下，稳定经济的压力可能比预期要大。这是一个基本的背景。 从疫情以来，实际的消费需求一直没有恢复到疫情前的水平。为了解决消 费需求问题，高层在过去两年的政策中，同时从投资和消费两个层面抓起，但是由于综合的宏观部门认为消费缺少抓手，导致很多地方部门实际上更多是只 靠投资促进经济。在这个情况下，加之前几年在投资的领域的政策乏力，容易出现一些问题，比如投资效率的问题，投资的效率涉及到用政府的债券，专项 债要求项目的收益要跟还本付息平衡，但是随着推出的项目越来越多后，可能适合的项目就越来越少，导致有效的投资不足。在这个情况下，提出“平急两用”的政策，它在经济层面对于改善投资的有效性应该是有效的。 另外一个理解，“平”，就是平时；而“急”，我认为是有一些新的含义。 “急”的理解至少有两类，一是比如说在新冠疫情期间，有些设施、设备需要应急建设，这一类说明它是需要去投资的，对经济来说也是有效的；二是应急在军事层面的考虑，因为现在中美关系的恶化，实际上无论是从经济层面的斗争，还是科技层面，一直是美国左右中国的重要的因素。总之，我认为“平急两用”更多的是想增加它的有效性，跟传统的哪些一定是平时用的，哪些是应急用的，它应该不是一个截然分开的逻辑，比如说在城市里造掩体，地下防空洞等等，既可以作为避难场所，也可以在和平时期充当一些场所使用，这是我对“平急两用”的考虑。 虽然在政治局会上提出对于城中村的建设，但是我认为应该没有特别的深 意。在今年的两会期间，政府政府工作报告中对2023年的工作部署，第一条就是要扩大内需，而扩大内需一个靠消费，一个靠投资。在消费层面，要将恢复和扩大消费摆在优先的位置，多渠道增加城乡居民收入，稳定大宗消费，推动服务消费的恢复；而在投资领域，政府投资和政策激励要有效的带动全社会的 投资，其中包括发行专项债的两个层面：一是加快实施十四五的重大工程，二是实施城市更新行动，对于城市更新行动，之前北京市也出过一个关于城市更新政策的文件，它里边包含了六类，而其中一类就是城中村棚户区改造，我认为二者的情况应该是类似的。因此，我认为城中村的改造并不是特别的一个办法，它只是在延续的政策当中去做出强调。 二、在地方政府土地使用权出让收入下滑背景下，城市建设资金的来源 这两年由于疫情的原因，实际上去年的财政收入和GDP的增速没有达到政府工作报告提出的目标，这说明了现在经济的压力和财政的压力比较明显。对于地方政府的土地出让金要有正确的认识，政府有四本预算，包括一般公共预算，政府性基金预算，国有资本金预算以及社会保险基金预算，而土地出让收入主要是涉及到政府性基金预算。但是实际上土地真正能够使政府支配收入的 比例并不是很高，成本大概会占到60%，甚至80%，成本占比过高源于这两年房地产市场的低迷。 房地产市场其实是一个规律性的下降。 首先，从房地产本身来看，房地产在过去20年的发展其实是跟居民杠杆率的提升保持同步，因此通过居民接杠杆来使房地产发展的空间是很有限的。其次，从消费和投资的角度来看，如果房地产的发展是通过居民加杠杆来实现，消费可能会受一定程度的影响，因此我认为不太可能再继续来通过居民加杠杆 来使房地产发展，从而实现土地出让金收入的下降。但是，可以通过一些政策边际的改善使土地出让收入相对平缓，从而使整个的财政收入也能够平缓一些。 在这个大背景下，城市建设的资金源可以从两个方面考虑： 对于基础设施而言，可能主要是靠专项债。通过调研来看，现在地方财政 的情况相比过去更加困难。过去可能一般都是中部甚至是西部，才会把基本的财力放在保运转上，靠举债来建设，但是在去年有些东部省份的调研反映，东部的财力基本上也是保运转的一个状态，也是靠举债来发展，因此去年东部尤其积极地利用专项债。在土地出让收入下滑后，只要能够保证资金投资的有效性，那么用债务举债的方式应该是可以获取资金的。 另外，随着地方投资的有效性受项目的约束，我们也希望中央增加一般债 的比例，适当减少地方专项债的用处，相当于优化举债的结构。可以看到今年政府预算在安排的时候，对上述事项有所体现，从一般债来说，增加了5100亿 的规模，而专项债实际上只定了38000亿，相比去年的预算规模虽然增加了 1500亿，但是考虑去年总体的专项债规模，实际上今年的规模是有所降低的，这也体现优化债务的结构的问题。中央增加的一般债最后应该是以更大的转移支付的力度下给地方，这样能够缓解地方债务约束的情况，缓解地方的财政平衡压力。 对于城中村而言，除了资金的来源考虑以外，还要考虑城中村的改造项目 在完成后，能否产生相应的收益。如果城中村的改造要用到专项债，那么最终的核心问题还是回到土地能不能出让的问题上，也就是在城市里能否产生相应的价值。从这个角度来看，资金来源是存在的，但是，通过调研了解到今年土地出让的压力比较大，因此我认为通过专项债能够做的力度还是有限的，并没有像想象得那么乐观，这是我对城中村改造的见解。 三、建设会利好哪些行业或者哪些板块？ 主要是在基础设施建设方面，但是我觉得仍然不太明显。像“平急两用”， 它一方面不能公开一些特殊的情况，很难说体现在基础设施的领域；另一方面，很难能够判断它对应到具体的领域和项目上。在这个情况下，我认为整个经济的下行压力还是比较大，特别是二季度，感觉没有达到预期的情况，针对的有效需求不足，这是从经济的层面提出来这些想法，而其他的领域前面也都有所涉及。 【问答环节】 问：专项债的额度是有限的，那会不会用政府购买服务的方式来建设城中村和“平急两用”呢？ 答：用购买服务的方式来建设城中村和“平急两用”可能是可以的，但是 非常有限，并且超过一定限度就容易被认定为隐性债。在专项债和显性债之外，还存在许多隐性债。从财政管理来说，假如存在一个三年中期规划，规划超过 预算平衡或者预算承受能力的范围，再通过购买服务去实现这些规划就很容易被认定成是隐形债。原则上来说，其实没必要限制专项债，只不过在现有模式下，我们的宏观政策也存在矛盾性，当遇到经济压力的时候，容易把债务当成一个宏观政策的工具，要求尽快落实，尽快形成实物量，这就跟它项目本身的要求有一定的矛盾性，这也是形成现有格局的原因。 现在也在考虑将专项债的使用范围扩大，使专项债尽快形成实物量去稳定 经济，那么怎么能够在新的环境下更好地去落实，可能也是未来面临的一个挑战。因此，用政府购买服务来建设城中村和“平急两用”可能是可以的，但是很有限。 问：专项债的项目要求有收益，如果有的城中村和“平急两用”的项目没 有收益要怎么举债。此外，一般债提升意味着地方赤字率增加，这个是可行的吗？ 答：城中村的土地能够有效的开发，其实它就类似于综合开发的这种概念，那它应该也是可以用财政举债的。 一般债的概念其实是一个大的政府投资的概念，它跟专项债不一样，专项 债会计入政府性基金预算，而一般债可以用，但是额度是有限的，比如说政府工作报告批了额度和赤字率后，除非遇到紧急情况才可以增加举债，如果不调整预算，那赤字就不能动。人大约束举债的核心就是通过赤字率和一般债的余额来控制一般债的规模，通过专项债的余额来控制专项债的规模，这就是现在的情况。 问：今年市场一直在讨论房产税，但房产税和城中村这二者对房地产市场 的影响是有矛盾的，您觉得这两项政策，它背后的考虑是什么？您觉得房产税未来的前景是怎样的？ 答：未来的趋势还是要去征收房产税。 一，从税制的结构来说，我是赞成征收房产税的，除了要对流量的收入征 税之外，更多的还需要存量的征税，那么现在我们国家的存量征税非常少，导致的结果就是我们对存量的收费的调节力度永远赶不上社会分化，也就是说我们的收入分化差距一直比较大。从发挥税收的调节功能的角度来说，我觉得应该会对房产征税。 二，从央地财政体制安排来说，在全面的营改增实施后，地方本身的主体 税种消失，在这个情况下，其实也是希望地方能征房产税，因为房产税不易转移，相当于房产税是归地方的税种。从这个角度来看，其实也应该征房产税。 但是，从另外一个方面来说，征税房产税不太容易。一是我国的房产税如果跟国外相对应的话，更多像是国外的物业税，而国内外的房屋的管理模式不 一样；二是我国的房产类型繁多，针对不同类型的房产怎么去设计房产税，可能也是面临的问题，征收房产税对收入的增加可能是有限的，对财政的困难解决意义不太显著；三是房地产的发展是跟居民的杠杆率同步的，在这个情况下，如果房价降20%，可能会出现系统性金融风险。 逻辑上，应该征收房产税，这样可能对财富的调整，对整个收入差距的调 整更有效，否则税收再怎么加大调控的力度，我觉得还是非常有限的。由此来看，可能未来的趋势还是征收房产税，但是对于通过征收去解决财政问题的作用应该是有限的。 问：去年有一项非常重要的增量工具，就是政策性开发性金融工具，去年 11月份的时候，发改委已经通知让各地方储备今年的政治性开发性工具的项目，但是到今年我们还没有看到这项政策，您觉得今年还有没有政策性开发性金融 工具？如果有的话，大概什么时候会出？ 答：今年政策性开发性金融工具应该会继续延续。 从政策延续的角度来说，应该会有政策性开发性金融工具，但是实施力度 可能还是要取决于宏观经济的运行。专项金融工具之所以需要用就是因为现在稳定经济的工具就是债券，而债券在使用的过程当中面临红线的约束，增加空间的可能性相对更小，反倒是用杠杆性的或者撬动性的金融工具效果可能会比较好。从实施力度来说，如果市场经济不及预期，这个政策应该是大概率会用，至于后面的政策力度怎么去把握，可能还是要随着经济运行的形势边走边看。 问：您刚才提到城中村和“平急两用”资金来源主要是地方政府的专项债，每年的专项债其实是有总量和投向制定的，如果将专项债用于城中村和“平急两用”的建设，那其他基础设施的需求会不会因此而被挤占呢？此外，如果是以专项债为主要资金来源，那么城中村和“平急两用”的体量应该不会太大，否则就需要非常庞大的投资。由于城中村和“平急两用”的体量不会太大，那 其对于拉动地产、基建、固投是否也不会产生明显的长期拉动力，这点您是怎么看的？ 答：在规模使用上，一个是要取决于投的领域，它项目本身的有效性问题，另一个就是考虑整个宏观经济对投资的紧迫性的问题。 专项债的规模可能是有限的，同时我们也在强调政府投资和政策的有效带 动作用，实际上力度是有的。最近注意到，有建议在说怎么进一步扩大专项债作为资本金的比例，如果这个比例提高以后