改善吉尔吉斯斯坦共和国的财政风险管理，2022年9月（英）

公开披露的授权 公开披露的授权 吉尔吉斯共和国 改善吉尔吉斯共和国的财政风险管理 2022年9月 宏观经济、贸易和投资全球实践欧洲和中亚地区 世界银行(WorldBank)的文档 政府财政年度 1月1日-12月31日 货币等价物 （汇率自2022年9月2日起生效货币单位=吉尔吉 斯索姆（KGS） 1美元=80.78KGZ 度量衡 公制 缩写和首字母缩写 民主党的债务管理dms债务管理策略dmu债务管理单位eppjsc发电厂 自由现金流量财务和信贷基金 FCCL财政承诺和或有负债fru财政风险单位 ifr财政风险的信息工作组frwg财政风险 国际货币基金组织的国际货币基金组织(imf)iSOEF综合国有企业框架IDA国际开发协会 国际财务报告准则国际财务报告准则国际公共部门会计准则股份公司关键绩效指标 公斤吉尔吉斯共和国Som lgs地方政府moec经济和商业财政部财政部 半部国家能源控股公司 nescjsc国家电网 pefa公共支出评估框架pim公共投资管理 购买力平价的公私合作伙伴关系 sdfp可持续发展的财政政策se国有企业 国有企业的国有企业spmf国有资产管理基金助教的技术援助 世界银行世界银行 副总统 国家总监国家经理区域总监实践经理 任务团队领导 安娜Bjerde 塔季扬娜·普罗斯库里亚科娃纳韦德·哈桑·纳克维拉丽塔·穆尔蒂 SandeepMahajan和安东尼奥NuciforaGoharGyulumyan 内容 确认6 执行概要7 I.背景10 II.结果和建议12 11.财政风险监控和管理12 发现12建议17 12.宏观经济财政风险17 发现17建议19 13.财政风险的公共债务20 发现20建议21 14.二、贷款和转贷活动的财政风险22 结果22建议24 1.5.从国有企业25财政风险 结果25建议27 16.二、与执行地方预算有关的风险28 结果28建议29 17.财政风险从公私合作29 结果29建议30 18.财政风险和债务相关的31 附件2。吉尔吉斯能源行业国有企业的风险34 附件3.信用风险评估方法概述35 数据 图1:实际GDP增长率(1997-2021)7 图2。财政收入、支出和总体结余(1997-2021)7 表 表1.二、吉尔吉斯共和国财政风险矩阵11 表2。总结相关立法(*)12 表3。崩溃的公共债务占GDP的比例(%)20表4.公共贷款明细（截至2021年7月）22 表5.二、国有企业财政风险来源概述25 表6.《国际财务报告准则第30号征求意见稿》中披露的PPP项目 图表 图1:10财政风险的来源 图2.参与编制财政风险说明的单位流程图14 图3.公共借贷周期通用流程图23 盒子 框1。IFR大纲16 确认 本说明由世界银行（WB）团队编写，该团队由CigdemAslan（首席债务专家）、LiliaRazlog（高级债务专家）、GoharGyulumyan（高级经济学家）、BakytDubashov（高级经济学家）、NataliaManunilova（高级财务管理专家 ）、HenryEshemokhaiAviomoh（青年专家）、EsinCelasun（顾问）和ShotaGunia（顾问）组成。SarahNankyaBabirye（EECM1项目助理）、LeahLaboy（EECM2）和AizhanTursalieva（ECCKG项目助理）提供了行政支持。JyldyzDjakypova和NatalyaIosipenko帮助传播了政策说明。 该团队感谢NaveedHassanNaqvi（ECCKG国家经理），AntonioNucifora（GMTE2实践经理），IvailoIzvorski（EMFMD实践经理）和DavidStephenKnight（中亚首席经济学家和项目负责人）的指导，审查和宝贵意见。该团队感谢同行评审员高级经济学家（EMFMD）SebastianMichaelEssl和高级公共部门专家（EAEG1）GregoryKisunko的有用评论。该团队还赞赏国际货币基金组织（IMF）的合作以及IMF经济学家AlexandraSolovyeva提供的评论。 该团队感谢吉尔吉斯共和国各公共机构的合作，包括财政部（MoF），经济和商业部（MoEC）下属的国家财产管理基金（SPMF），财政部下属的金融和信贷基金（FCF）和国家能源控股公司（NEHC）。 工作组感谢财政部副部长鲁斯兰·塔蒂科夫先生、总统办公厅代表阿尔马兹·普里莫夫先生、债务管理部部长努尔贝克·阿克乔洛夫先生、财政风险股（FRU）负责人米拉·托克托纳利耶娃女士、SPMF主席兼副主席米兰·巴基罗夫先生和卡纳特·雷斯库洛夫先生、公共财产政策管理部部长努尔扎纳特·朱苏波娃女士，公共投资计划司司长ErlanAjikulov先生，以及金融和信贷基金（FCF）的代表BakytEsenov先生和Abdanbek先生以及国家能源控股公司。 在本ASA框架内进行的参与和对话为不同的政策文件提供了信息。其中包括2022年春季更新的IFR，作为吉尔吉斯政府在国际开发协会（IDA）22财年可持续发展融资计划（SDFP）背景下承诺的政策和绩效行动（PPA）之一。这项任务由债务管理基金和财政风险评估和环境财政政策ASA资助。该团队将在23财年继续与主要政府机构合作，支持他们在IDASDFP政策背景下将财政风险识别和管理制度化的努力。 I.执行概要 这份报告的目标（i）根据财政部于2021年编制的《财政风险信息》，评估政府目前管理财政风险的做法;以及（ii ）向财政部、MoEC和SPMF的对应方以及其他相关利益相关者提供建议，以改进财政风险管理实践。 吉尔吉斯共和国是一个开放的中低收入小国，2021年人均GDP为1，300美元，GDP总额为88亿美元。在过去二十年中，它平均每年增长4%，主要受黄金出口和移民汇款的推动，2019年分别占GDP的10%和33%。这种对来自外部因素的增长动力的高度依赖，以及汇款高度集中在一个来源国，导致极易受到外部冲击和增长率波动的影 收入(lh) 支出(lh)整体平衡(RHS) 真正non-goldGDP增长 实际GDP增长 15.0 10.0 5.0 0.0 -5.0 -10.0 图2：财政收入、支出和总体平衡（1997-2021） 图1:实际GDP增长率(1997-2021) 响（图1）。最近的此类经历是在2020年，当时COVID-19大流行受到重创，导致GDP萎缩8.4%。经济温和复苏始于2021年，GDP增长3.6%，主要由非黄金行业贡献。2022年上半年继续复苏，GDP同比增长超过6%，这得益于黄金生产、零售贸易和服务业等行业。然而，区域和全球政策环境恶化预计将对吉尔吉斯经济构成严重挑战，主要是因为预计汇款减少和食品价格上涨，预计吉尔吉斯共和国2022-23年的经济形势和贫困将恶化。吉尔吉斯共和国面临的主要挑战是其经济对冲击的抵御能力低下，以及经济基础狭窄和不成熟。 50 4 40 0 30 -4 20 -8 10 -12 0 -16 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 资料来源：世界银行工作人员根据吉尔吉斯共和国国家统计委员会的数据计算得出。 在过去二十年中，吉尔吉斯当局大大改善了该国的财政立场，以维持宏观经济稳定。税收和海关制度的系统性改进以及非税收入和官方赠款方面的进展有助于将税收从1990年代后期占GDP的约20%增加到2021年的约32-33%。这一坚实进展有助于将同期财政赤字从占GDP的10%左右减少到1%左右，但2020年除外，当时赤字扩大到 GDP的4%以上，以适应应对新冠疫情的公共支出（图2）。 尽管过去取得了进展，但吉尔吉斯共和国的财政制度面临一些结构和业务效率低下的问题，削弱了其支持增长和吸收冲击的能力。吉尔吉斯共和国的收入占GDP的33%，高于其地区和收入同行。但事实证明，如此高水平的财政收入不足以支持更大的支出承诺，2019-21年期间平均约占GDP的35%。虽然对财政收入和整体财政平衡造成严 重压力，但这种高水平的公共支出并没有转化为高效和高质量的公共服务提供.1此外，公共部门工资份额高（占GDP的12%）和不断增长的公共支出构成，以及公共投资计划在总支出中所占份额低（低于GDP的3%）和下降，导致人们担心对促进增长的公共投资不足的担忧基础设施等问题。此外，以经常性支出为主的公共支出水平很高 ，无法建立缓冲，无法对不利的冲击作出财政反应。这一结构性问题在2020年变得更加明显，当时当局以使该国债务负担恶化约10个百分点（至GDP的68%）为代价应对疫情。 世界银行最近发布的《公共支出评估报告》揭示了吉尔吉斯共和国财政体系中的其他弱点和差距.它提请注意能源部门的巨额准财政赤字和养老金制度的或有负债，如果不加以解决，可能会损害该国的财政可持续性。其他挑战涉及国有企业的治理和运营效率薄弱，以及地方政府改善其公共财政管理实践的激励不足。 本报告通过审查政府在编制《财政风险信息》时使用的现有法律、体制和方法框架，为吉尔吉斯共和国的财政体系增加了分析知识。该团队审查了政府在财政风险识别、分析和管理方面的业务流程。提高对财政风险来源的了解和评估这些风险严重程度的分析技能，可能有助于吉尔吉斯当局确定应对政策的优先次序并制定应对政策。为 了开始这一迭代过程，该团队与财政部分享了本报告的草案版本，这有助于他们在2022年4月制作高级版IFR。 报告的主要结论是，虽然吉尔吉斯共和国的财政体系面临高风险，但该国仍处于财政风险管理制度化的早期阶段 。.财政风险的主要来源包括：（i）国有企业（SOE）的财务业绩和运营效率不佳，尤其是能源部门的国有企业， 2018-2020年期间，累积的大量政府债务存量在GDP的17-20%左右波动;（ii）全球、区域和国内冲击引发的宏观财 政脆弱性;（iii）公共债务负担加重，经评估构成中等债务困扰风险;以及（iv）预算外资金的负债。 已经采取了初步步骤，通过发布某些条例来监测财政风险，在财政部设立财政风险股（FRU），成立机构间工作组，并编写IFR草案。然而，报告的结论是，需要做更多的工作来从根本上改善财政风险管理并使这种做法制度化。.法律、制度和报告框架支离破碎，需要加强以改善整体财政风险管理、监测和报告。其中一个主要缺点是数据限制以及客户管理财政风险的分析和执行能力薄弱。数据约束也影响了此报告的深度 1吉尔吉斯共和国公共支出审查，世界银行，2020年 2本报告的所有分析均参考2021年IFR文件，并根据该文件提出建议。 分析。该小组没有得到足够的信息和数据，无法进行某些分析，并为吉尔吉斯共和国编制详细的财政风险矩阵。 IFR文件的内容和覆盖范围需要系统地改进。2021年IFR不包括与能源行业相关的风险。鉴于该行业的国有企业持有非金融国有企业91%的负债，相当于该国GDP的21%，3并且正在遭受重大损失，对该国的公共财政产生重大影响，因此，在已发布的IFR中缺乏这一重要的财政风险来源将降低文件的价值和可见性.财政部概述的报告要求不 完整。在所有国有企业中，能源部门应该是定期向财政部通报情况的部门，因为政府的贷款和转贷组合高度集中在该部门，构成了财政风险的重要来源。这个问题将在国有企业部分进一步探讨。本报告附件1更详细地介绍了该小组的建议，具体如下：i）IFR的编制和发布，ii）财政风险管理的机构设置，iii）财政风险分析，iv）宏观经济，财政风险，v）贷款和转贷业务，vi）公共债务， vii)各单位之间的协调，以及八）报告框架。 报告的主要建议涉及IFR的以下方面： IFR的编制和发布需要一个更健全的法律框架（将于2023-24年实施）。当局应制定详细的