美国新的技术外交政策

2023年3月 美国外交政策的新技术 在数字世界中促进创新、国家安全和民主价值观 凯伦·考恩布鲁和茱莉亚Trehu 总结 自由放任的全球化正处于临界点。COVID-19大流行和俄罗斯入侵乌克兰终于暴露了全球经济体系在中国崛起造成的数十年紧张之后的脆弱性，气候变化和日益加剧的不平等加剧了这种压力。现在，需要美国的领导来确保民族主义和威权主义力量不会填补日益数字化的世界中由此产生的结构性真空。民主国家及其盟友将如何应对21世纪的技术挑战需要一个新的路线图。 进展已经开始。在上任的头两年，拜登政府迎来了包括数百亿美元技术补贴在内的产业政策新战略。与此同时，欧洲正在推行自己的《芯片法案》，以促进国内半导体的研究、开发和生产。跨大西洋伙伴共同对向俄罗斯和中国出口技术实施了严格控制。 这些新政策为建立更具弹性的供应链、创造就业机会和维护国家安全带来了巨大希望。然而，当前的国际经济体系并不适合目的 。美国的新产业政策面临盟友和竞争对手的保护主义指责。欧洲反对新的清洁能源补贴条款，中国指责美国将科学技术“武器化和政治化”，以“恶意封锁和打压中国企业”。 这种反弹有可能破坏美国在全球规则和价值观上发挥领导作用的努力。美国必须得到盟友的支持，以应对技术挑战，从限制中国获得关键的半导体技术，到在标准组织中竞争批准监控技术的努力。所有这一切都必须以促进全球规则和捍卫民主原则和价值观的名义进行。然而，关于地缘政治数字方法是否与美国传统上捍卫开放的全球互联网和更广泛的人权相容的问题出现了。 在国内，美国新的公共支出绝不能排挤企业家和创新者，但必须包括护栏，以确保线下保护和权利适用于在线。推动生物技术进步、确保专制国家的公民获得信息以及支撑全球互联半导体制造的生态系统需要通过与私营部门的伙伴关系得到精心培育。自上而下的方法不会成功。 为了解决所有这些紧张关系，美国必须填补20世纪旧体系中的空白，为数字时代建立新的多利益相关方机构。这些组成部分将构成一个新的技术政策架构，以支持对社会负责的创新和数字贸易。建立这种新架构需要由三个关键部分组成的新技术外交政策： •培养创新通过数字政策实验室该实验室将作为国内公私民间社会伙伴关系的平台，促进政府能力建设、灵活的投资协调以及制定明确的护栏，以实现创新和民主问责制。 •通过创建新的国际技术工作小组将深化民主国家和盟国之间的合作。联合行动应从关注半导体、绿色技术（如电动汽车）和关键矿物开始。该工作组将像国际能源署一样行事，该机构 由经济合作与发展组织（OECD）成员国响应石油输出国组织（欧佩克）石油卡特尔建立。它将为规划目的提供供需数据，协调对短缺或脆弱性的反应，包括引入补贴，并为各国提供一个协调出口管制和确保5/6G等领域技术标准的场所。 •通过在国际上推广以下原则来捍卫数字民主对互联网未来的宣言，由61个国家签署的承诺，承诺维护“开放，自由，全球，可互 操作，可靠和安全的互联网”。这将通过不断努力采用补充的互联网护栏并阻止互联网关闭、审查、监视、信息操作和网络攻击 ，重申对更广泛的互联网自由概念的承诺。 背景 冷战后出现的全球化未能对专制违规行为或全球危机作出反应。美国认为资本主义的进步和全球对互联网的采用是不受约束的全球化将增加机会的迹象。它乐观地邀请中国加入贸易帐篷，而不要求北京遵守民主标准和贸易体系规范。它还同时减少了国内对研发（R&D）和基础设施的投资，甚至允许关键技术在海外生产。 随着时间的推移，中国和俄罗斯各自将贸易体系武器化，以谋取自己的利益，损害西方社会和全球秩序。中国补贴其技术冠军，利用其市场准入，同时操纵国际标准制定组织。在网上，它窃取知识产权和个人数据，与俄罗斯一起开展信息业务。俄罗斯还窝藏了勒索软件攻击者。这两个国家都利用技术反对自己的公民，并支持世界各地的专制政权。 即便如此，西方关于是否以及如何“脱钩”或限制与中国的经济联系的辩论，与全球贸易体系的强烈相互依存关系进行了斗争。全球化日益严重的滥用构成了一个明显的悖论：是否有可能保护开放的、基于规则的体系免受威权主义者的侵害，而不损害西方国家— —因为它们的开放性而脆弱——并且不牺牲体系本身的开放性？ 特朗普政府的战略是放弃奥巴马时代谈判达成的旨在加强与亚洲关系的贸易协议。它还采取了各种单边行动，包括对超过2000亿美元的中国商品征收关税，并对除加拿大和墨西哥以外的所有国家进口的钢铁和铝征收额外关税。它中断了经合组织的国际税收谈判 ，导致法国和英国征收数字税，美国以更多的关税作为回应。当然，美国退出了《巴黎气候协议》，抗议该协议对美国工业不利，对中国有利。 令许多人惊讶的是，尽管拜登政府拒绝了单打独斗的美国优先方针，但它并没有回到自由放任的全球化。 “美国优先”的贸易方式拒绝了旧的全球化模式，但没有推进加强供应链的积极议程。它还侵蚀了关键的联盟。例如，2018年9月欧洲议会以490票对148票通过的一项决议批评“美国优先”政策破坏了互信，“只会削弱跨大西洋伙伴关系的单边行动”。美国政府在与盟国合作减缓中国电信公司华为向西方网络扩张的网络安全风险方面更为成功。 令许多人惊讶的是，尽管拜登政府拒绝了单打独斗的美国优先方针，但它并没有回到自由放任的全球化。它拒绝了这两个概念，而是追求国家经济委员会所谓的“现代产业政策”和国家安全战略所说的“联合技术工业基础”。新议程包括通过实施数百亿美元的补贴来振兴国内制造业，以加强美国的技术基础，同时实施严厉的制裁和出口管制，以阻止俄罗斯和中国获得关键技术。 该战略还要求通过与伙伴国家合作实施出口管制和建立区域经济联盟，包括欧盟-美国贸易和技术理事会、美洲经济繁荣伙伴关系和印太繁荣经济框架，努力修复国际关系。 然而，这项新战略仍在进行中。事实证明，在气候、数字税收、技术监管和半导体方面达成协议的努力尤其困难。如果没有进一步的改进，美国的做法可能会迫使零和选择： •国家安全和产业政策与创新：公共投资存在挑选赢家和输家的风险。建立国家技术资产取决于私营部门的创新——在人工智能（AI） 、生物技术/基因组学和量子计算等领域——是否也得到培育。 •加强国内产业与与盟友合作：美国不能疏远欧洲和其他伙伴，尤其是在寻求建立有弹性的供应链时。事实上，最近发布的国家安全战略承诺建立一个“联合技术工业基地”。 •与基于规则的全球开放体系相比，技术竞争的地缘政治方法更加强大当美国面对中国和其他威权主义的努力时，它必须澄清这样做是如何支持而不是反对多边体系的。 •捍卫在线利益与维护权利和互联网自由：随着美国采取更强有力的方法来捍卫其在线利益，面对日益增长的数字威权主义，它不能放弃国内外的言论、结社和网络安全自由。 解决这四套选择所固有的紧张关系对于制定新的、持久的技术外交政策至关重要。 培养我们的创新 随着美国制定产业政策，它必须确保培育而不是破坏作为其力量源泉的创新生态系统。随着美国努力应对中国和威权主义威胁 ，这个微妙的生态系统不能被削弱。 对中国将全球贸易体系武器化以获得优势的担忧是两党支持CHIPS法案和出口管制的背后。国家安全顾问杰克·沙利文（JakeSullivan）警告说，“我们的竞争对手和对手利用了我们的自满和固有的开放性”。共和党参议员托德·杨（ToddYoung）解释了他对这一法案的支持以及让共和党同事参与进来的作用，他指出半导体“技术是[美国]国家安全的关键”。中央情报局局长比尔·伯恩斯（BillBurns）同意，技术是“与中国竞争和竞争的主要舞台”。 虽然美国仍然是研发领域的全球领导者，但中国对其国家冠军企业的补贴、强制技术转让和盗窃知识产权帮助它缩小了差距。其“中国制造2025”战略和相关计划为在这些领域继续努力制定了路线图。 中国已成为世界顶级高科技制造国和关键技术的重要竞争对手。根据贝尔弗中心的数据，美国在突破性的人工智能创新方面仍然处于领先地位，但中国在实施方面处于领先地位。为了加强美国的能力，国防部建立了一个联合人工智能中心，但总审计局的一份报告发现，五角星的人工智能相关战略可以更全面。部分归功于数十亿美元的政府支持，中国在量子通信方面超过了美国，并且已经建立了从北京到上海的量子通信网络。虽然美国继续在生物技术领域占据主导地位，但它有可能失去对中国的优势，中国的军民融合战略明确强调该领域是优先事项。中国已经在生物技术研发方面取得了重大进展，例如在人类基因组测序、治疗学和CRISPR基因编辑技术（这导致了丑闻）方面。 中国也是世界领先的绿色技术制造商、用户和出口国，这使得美国工业与中国的工业相互依存。 中国也是世界领先的绿色技术制造商、用户和出口国，这使得美国工业与中国的工业相互依存。全球太阳能光伏电池用硅片产量的97%发生在中国，而在美国安装的电池板中，约75%的硅太阳能电池是由中国在越南、马来西亚和泰国的子公司制造的。中国主导着风力涡轮机磁铁的制造。它控制着全球61%的锂精炼，这是电池存储和电动汽车的关键。全球70%的锂离子电池钴供应来自刚果民主共和国的矿山，其中很大一部分由中国公司拥有。中国有100%的天然石墨加工用于电池阳极。它控制着80%的稀土元素生产和精炼 ，这对于风力涡轮机直接驱动发电机等技术的组件至关重要。这些元素包括用于海上风电和电动汽车发动机的钕，用于催化剂的铂族金属，用于太阳能光伏的碲和用于核能的铀。由于独特的特性和技术，替代困难 表1.美国和中国当前优势的简化核算 美国 中国 人工智能 • • 5克 • • 量子信息科学 • 半导体 生物技术 • 绿色能源 • • 稀土元素的优点。加速采用绿色技术以应对气候变化的全球努力必须努力解决这种相互依存关系。 由于对华为的大量补贴，中国的5G基础设施部署远远领先于美国。未来看起来令人不安：美国在5G标准和芯片设计方面具有优势，但中国已经拥有35%的6G专利，而美国为18%。美国5G的推出也不平衡，部分原因是供应链问题。开放式无线接入网络是对市场集中和网络设备缺乏多样性的回应，但其推出需要可靠供应值得信赖的、技术上可行的部件和软件。 在半导体的关键领域，美国和欧盟在最密集的研发活动（包括芯片设计和底层软件开发）以及基本芯片制造机械方面仍然处于领先地位，例如泛林集团的等离子体蚀刻机、应用材料公司的半导体图案控制电子束计量系统以及ASML的极紫外光刻系统。最先进的计算机芯片制造设备和芯片在很大程度上依赖于美国的知识产权，即使它们是在海外制造的。美国缺乏适当的制造设施，尽管盟国占芯片生产的大部分（台湾向美国供应90%的最先进芯片，韩国提供其余10%），但它们与中国的接近是一个令人担忧的问题。 值得称赞的是，中国还投资于包括研发在内的创新基础。美国现在毕业的科学、技术、工程和数学博士学位比美国多，预计这一差距还会扩大。自2010年代初以来，中国的大学资金翻了一番，尤其是对最精英的大学。根据经合组织的数据，中国学生在数学和科学测试中的得分一直高于美国学生。 作为回应，美国正在推出一项产业政策，这个概念几十年来一直被认为是诅咒。国家经济委员会主任布莱恩·迪斯（BrianDeese）表示，政府的新公共支出“意味着，与其接受那些只关注其私人底线的人的个性化决定将使我们在关键部门落后于命运，不如在这些领域进行战略投资，这些领域将成为未来几十年经济增长的支柱。我们需要扩大国家生产能力的领域”。 美国公共投资的举动至少部分得到了两党的支持。国会和总统颁布了 2800亿美元的两党CHIPS和科学法案，规定： •390亿美元用于激励半导体制造能力 •五年内为美国国家科学基金会提供810亿美元（增加360亿美元），用于建立一个新的技术、创新和伙伴关系理事会，专注于人工智能、5/6G和量子计算，并增加其大学和创业资金 •110亿美元用于研发，包括国家半导体技术中心，先进封装制造计划，美国半导体制造研究所和国家科学技术研究所（NIST）微电子计量研究计划，以弥合公共和私人投资之间的差距，并扩大从研发到测试和组装的整个半导体链的