宏观专题研究：从财政资金看政府工作重心

01 从财政资金看政府工作重心 ——宏观专题研究 民生宏观周君芝（S0100521100008）、周恺悦（S0100121120011） 证券研究报告 2023年03月 *请务必阅读最后一页免责声明 目录 01 2023年政府支出力度如何衡量？ 02 CONTENTS 2023年财政支出结构如何观察？ 03 2023年财政资金储备规模几何？ 04 2023年预算外调控空间有多大？ 05 风险提示 00 摘要 •近期美国硅谷银行以及欧洲瑞信银行风险暴露，市场对全球经济稳定性的担忧加剧。 •我们初步判断当前中小银行业危机频发，尚不足以开启一轮全球金融危机，然而海外中小银行业危机，或指向海外经济将走向衰退。 •面对不稳定的海外金融环境以及未来陷入深度衰退的海外需求，国内政策将做何应对？这是当下市场关切的问题。今年两 会对全年政策布局并未过多阐述，我们尝试从另一条路径，财政收支预算，去捕捉2023年政府工作重心。 •没有比财政预算那样务实的口径，能够如此清晰描述当年政府“真金白银”的收支预期。 •透过年初预算，我们重点关注以下问题：2023年政府逆周期政策力度较2022年扩张还是收敛；今年政府主要的支出重心落在何处；2023年政府可动用多少增量工具平衡收支； •透过年初财政预算，我们总结得到如下三点2023年政府财政运行特征。 •力度上，今年财政总体较去年收敛，支出以及杠杆责任更多落在中央政府。 •方向上，今年中央在外交、国防、债务付息方面加大支出；地方政府在科教、民生领域加大支出。 •节奏上，支出力度或依然前倾，1-2月广义财政赤字达历史同期高值。 00 摘要 •第一，政府逆周期意愿弱于2022年。 •2023年实际赤字率和实际使用专项债额度均低于2022年，意味着2023年宽财政力度弱于2022年。 •2023年财政支出增速也显示，2023年财政力度弱于2022年。 •第二，全年政府支出重点有所调整。 •2023年加大外交、国防、债务付息、科教、民生领域支出。 •2023年相对调降基建和一般公共服务支出。 •第三，2023年财政目前至少有两项储备政策可被使用。 •第一项工具，年中可动用1万亿结存资金； •第二项工具，尚有2.5万亿地方债结存额度可盘活。 •第四，2023年或仍频繁使用预算外工具。 •第一项工具，政策性金融工具，三季度或发行0.3-0.5万亿 •第二项工具，结构性货币工具，设备更新再贷款年中或扩容。 •风险提示：政策效果不及预期，地缘政治风险超预期。 01. 2023年政府支出力度如何衡量？ 证券研究报告 4*请务必阅读最后一页免责声明 1 2023年财政政策力度明显收敛 •单纯从赤字率、专项债新增限额观察2023年财政力度存有偏颇。 •赤字率并不反映公共财政收支缺口，专项债限额没有包括往年结转资金的使用，如果考虑实际赤字率与实际使用专项债额度，2023年政府加杠杆力度不及2022年。 •观察财政收支增速，发现减收力度退坡、支出增扩力度有限。 •观察账本一财政预算收支增速，发现公共财政收入增速基本与GDP名义增速持平，说明今年减税降费政策退坡；支出增速弱于GDP增速，逆周期调解力度有限。 •观察账本二收支增速，发现中央再次对地方土地出让收入做出乐观预期，增速为正，即便在这种乐观预算下，2023年 广义支出增速仍然弱于名义GDP增速。 2 3%赤字率并不意味着财政力度宽于去年 •首先，2023年实际赤字率为4.5%，低于2022年水平 （4.7%）。 •其次，若某一年份支出增速大于GDP增速，收入增速小于GDP增速，那么为宽财政年份。 •2022年为典型的宽财政年份，其财政收入增速低于GDP5个百分点，同时支出高于GDP0.3个百分点。 •而2023年公共财政收入预算增速则与GDP预算名义增速基本持平，支出预算增速则低于GDP预算1.3个百分点。 •总结而言，2023年减税降费规模退坡、支出力度走弱，财政宽松程度较2022年明显收敛。 （%） 紧平 衡 宽财紧宽紧 政财平 政衡 200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020202120222023E 15 10 5 0 -5 -10 -15 图1：公共财政支出增速与GDP关系 收入增速-名义GDP增速支出增速-名义GDP增速 资料来源：财政部、wind，民生证券研究院 2 3.8万亿专项债额度也并不代表财政宽于去年 图2：公共财政支出增速与GDP关系 •首先，考虑专项债结转使用额度，2022年专项债实际 使用4.85万亿，高于2023年专项债可使用额度。 •其次，在政府性基金收入转正的目标下，2023年广义财政支出增速仅达5.9%，仍然低于名义GDP增速，逆周期调节力度有限。 •且政府性基金收入仍有减收风险，预算内财政支出力度并未显著增扩。 (万亿) 3.4% 5.9% 45 40 35 30 25 20 15 10 5 广义支出广义支出增速（右） 25% 20% 15% 10% 5% 0% 0 2011201220132014201520162017201820192020202120222023 -5% 资料来源：财政部，民生证券研究院 02. 2023年财政支出结构如何观察？ 证券研究报告 8*请务必阅读最后一页免责声明 1 2023年财政重点支持哪些领域？ •2023年财政重点支出领域为外交国防、科教、民生。 •其中外交国防、科教、民生领域（就业、健康）支出为重中之重，贡献60%的支出增速； •农林水支出边际上行，债务付息压力持续加大，两项合计贡献17%的支出增速。 •三公支出、基建投资相关支出则进一步走弱。 •一般公共服务支出下行至历史低值，反映财政落实过紧日子要求； •基建相关支出占比持续下行，延续2020年以来预算内与基建“脱钩”趋势，今年基建投资或更依赖预算外资金。 2 今年财政支出重心是外交国防、科教、民生领域 图3：2023年全国公共财政预算支出占比 项目 2023E 2022 2021 2020 2019 2018 2017 一、一般公共服务支出 7.8% 8.1% 8.1% 8.2% 8.5% 8.3% 8.1% 外交、国防与安全 11.4% 11.4% 11.4% 11.1% 11.2% 11.6% 11.5% 二、三外交、国防支出 6.0% 5.9% 5.8% 5.5% 5.3% 5.4% 5.4% 四、公共安全支出 5.4% 5.5% 5.6% 5.6% 5.8% 6.2% 6.1% 科教、文旅 5.3% 5.3% 5.6% 5.4% 5.7% 5.4% 5.2% 六、科学技术支出 3.8% 3.8% 3.9% 3.7% 4.0% 3.8% 3.6% 七、文化旅游体育与传媒支出 1.5% 1.5% 1.6% 1.7% 1.7% 1.6% 1.7% 民生支出 38.4% 37.9% 36.8% 35.9% 33.8% 33.9% 34.1% 五、教育支出 15.3% 15.1% 15.3% 14.8% 14.6% 14.6% 14.8% 八、社会保障和就业支出 14.3% 14.1% 13.8% 13.3% 12.3% 12.2% 12.1% 九、卫生健康支出 8.8% 8.7% 7.8% 7.8% 7.0% 7.1% 7.1% 十九、住房保障支出 2.8% 2.9% 2.9% 2.9% 2.7% 3.1% 3.2% 基建支出 22.4% 22.7% 23.8% 25.4% 28.0% 27.5% 27.6% 十、节能环保支出 2.1% 2.1% 2.2% 2.6% 3.1% 2.9% 2.8% 十一、城乡社区支出 7.2% 7.4% 7.9% 8.1% 10.4% 10.0% 10.1% 十二、农林水支出 8.6% 8.6% 9.0% 9.7% 9.6% 9.5% 9.4% 十三、交通运输支出 4.5% 4.6% 4.6% 5.0% 4.9% 5.1% 5.3% 十四、资源勘探信息等支出 2.8% 2.8% 2.7% 2.5% 2.1% 2.3% 2.5% 廿三、债务付息支出 4.5% 4.4% 4.3% 4.0% 3.5% 3.4% 3.1% 全国一般公共预算支出 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% •2023年支出增扩领域： •外交国防、科教、民生领域支出为重中之重，贡献60%的支出增速。 •农林水支出边际上行，债务付息压力持续加大，两项贡献17%的支出增速。 •2023年支出力度减弱领域： •一般公共服务支出下行至历史低值 •财政落实过紧日子要求。 •基建相关支出占比持续下行，延续2020年以来预算内与基建“脱钩”趋势。 •今年基建投资或更依赖预算外资金。 资料来源：财政部，民生证券研究院 3 2023年中央政府支出重心在外交、国防、债务付息 图4：2023年中央公共财政预算支出占比 项目 2023E 2022 2021 2020 2019 2018 2017 一、中央本级支出 100% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 一般公共服务支出 4.1% 4.4% 4.5% 4.9% 5.7% 4.6% 4.3% 外交、国防与安全 48.0% 47.7% 45.5% 42.8% 40.9% 41.9% 42.2% 外交支出 1.4% 1.4% 1.4% 1.5% 1.8% 1.8% 1.7% 国防支出 41.0% 40.8% 38.7% 36.1% 33.9% 33.8% 34.3% 公共安全支出 5.5% 5.5% 5.4% 5.2% 5.2% 6.2% 6.2% 科教、文旅 9.1% 9.5% 9.7% 9.9% 10.9% 10.4% 10.4% 科学技术支出 8.7% 9.0% 9.1% 9.2% 10.0% 9.5% 9.5% 文化旅游体育与传媒 支出 0.5% 0.5% 0.6% 0.7% 0.9% 0.9% 0.9% 民生支出 9.0% 9.0% 9.8% 10.7% 11.0% 11.1% 10.3% 教育支出 4.1% 4.3% 4.8% 4.8% 5.2% 5.3% 5.2% 社会保障和就业支出 2.6% 2.3% 2.5% 3.2% 3.5% 3.6% 3.4% 卫生健康支出 0.6% 0.6% 0.6% 1.0% 0.7% 0.6% 0.4% 住房保障支出 1.6% 1.7% 1.8% 1.7% 1.6% 1.5% 1.4% 基建支出 2.6% 3.0% 4.8% 6.0% 7.0% 7.4% 7.5% 节能环保支出 0.4% 0.5% 0.8% 1.0% 1.2% 1.3% 1.2% 城乡社区支出 0.0% 0.0% 0.2% 0.2% 0.3% 0.3% 0.1% 农林水支出 0.6% 0.7% 1.4% 1.4% 1.5% 1.8% 2.4% 交通运输支出 1.6% 1.8% 2.3% 3.3% 4.1% 4.0% 3.9% 债务付息支出 19.1% 18.3% 16.7% 15.8% 13.0% 12.7% 12.7% •2023年中央预算支出增扩主要在国防和付息。 •2023年中央财政支出增速为6.5%，外交国防支出拉高近3.2个百分点，付息支出拉高2个百分点，这两项成为中央扩支的核心领域。 •国防投入是中央支出占比最大项，近年中央国防投入连年增加。2023年中央国防支出占比较2022年进一步提升，占比达到41%。 •债务付息支出是近年中央另一支出大项，随债务存量规模上升，2023年预算债务付息占比进一步提升。 资料来源：财政部，民生证券研究院