国资国企研究之资产盘活篇：新征程：把握国有存量资产加快盘活新机遇

国资国企研究之资产盘活篇—— 新征程：把握国有存量资产加快盘活新机遇 本报告重点梳理当前国有资产盘活的整体进展，并进一步聚焦国企（非金融）存量资产盘活，分析国家和地方层面政策导向、盘活主要路径，从而提出相关策略建议。 政策支持和需求牵引下，国有存量资产盘活进入系统推进新阶段：进入2022年，政策体系逐步深化完善：一是顶层设计出台，配套支持政策强化；二是进一步厘清和扩大 了国资盘活的覆盖范围，国有企业存量资产盘活的重点门类扩充，除国企类资产外，将行政事业性国有资产也纳入其中；三是实践实操性和对地方政府的指导性明显增 强。与此同时，财政收支压力下，资产盘活意义和各级政府的重视程度更为凸显。 国企存量资产盘活相关政策，在国家层面呈现四大突出特点：（1）促盘活和防风险同步发力；（2）扩大有效投资是核心目的；（3）重点领域、区域、企业先行先试，再逐渐铺开；（4）分类盘活，提升国有资产运营水平。地方层面，与国家政策高度一致 的同时，呈现如下六个特色：（1）通过盘活资产来化债、缓解财政压力的意愿强烈； （2）突出层级差异，多地根据省市县级特点分层确定重点盘活领域；（3）突出强调 PPP和资产证券化工具；（4）重点领域更为细化，关注城市更新、保租房建设、“一老 一小”领域、资产盘活与招商引资和产业转型的结合等；（5）强调地方国企尤其是两类公司发挥功能作用；（6）强化数字创新赋能。同时，区域间方向侧重和推动进程存在差异，安徽、陕西、绍兴等地亮点突出，如设立Pre-REITs/盘活存量资产基金、部分 放开PPP限制和市政公用基础设施市场准入、以PPP模式举办非营利托育机构、引导工业低效土地进入土地二级市场等。 国企存量资产盘活路径：（1）参与主体：有效的资产盘活需要地方政府、国有企业、金融机构、社会资本、服务机构、盘活平台六大参与方专业运作、利益共享；（2）路径选择：需结合资产属性（现金类、资源类、金融类、经营类）和经营情况（强收益能力、低效待提升、无效待处置）采用不同途径；（3）重点模式分析：REITs模式当前主要分布在一二线城市基础设施领域，但纵深发展可期；资产证券化模式标准化程度较高，创新力度将提升；PPP（TOT/OM）模式地方积极性较高，政策监管或边际放松；产权交易模式所适资产范围最广，三四线城市和市县级应用尤为广泛；私募基金产品创新加速，各类盘活基金方兴未艾。 业务建议和风险提示：（本部分有删减，招商银行各部如需报告原文，请以文末方式联系研究院） 行内偕作·区域深度 2023年03月08日 戴筱頔研究院区域研究员 ：0755-83077429 ：daixiaodi@cmbchina.com 温浩鹏公司金融总部客群经营岗 ：0755-88252302 ：wenhaopeng@cmbchina.com 林路遥机构客户部机构客户经理 ：0755-83160258 ：linluyao@cmbchina.com 刘明沛机构客户部机构客户经理 ：0755-83196180 ：liumingpei@cmbchina.com 熊鹰机构客户部机构客户经理 ：0755-83077276 ：xiongying950505@cmbchina.com 目录 1.存量资产盘活政策渐成体系，进入系统推进新阶段1 1.1政策支持：政策体系逐步深化完善1 1.2需求牵引：各级政府盘活积极性提升4 2.国有企业存量资产盘活政策导向7 2.1国家层面的四个突出特点7 2.2地方层面的整体情况及区域差异10 2.2.1整体情况:在国家政策基础上具体细化，同时体现地方特色10 2.2.2区域差异:各地方向侧重和进程存在差异，安徽、陕西、绍兴等省市亮点突出12 3.国有企业存量资产盘活路径分析14 3.1六大主体：有效盘活需各参与方专业运作、利益共享14 3.2路径选择：结合资产属性和经营情况采用不同途径15 3.3重点盘活模式分析17 3.3.1REITs:主要分布在一二线城市基础设施领域，但纵深发展可期17 3.3.2资产证券化:标准化程度较高，创新力度将提升19 3.3.3PPP:地方积极性较高，政策监管或边际放松19 3.3.4产权交易:所适资产范围最广，三四线城市和市县级应用广泛21 3.3.5私募基金:产品创新加速，各类盘活基金方兴未艾21 4.我行在国有资产盘活发展中的业务机会和风险提示22 图目录 图1：国有企业资产和行政事业性国有资产盘活两条线4 图2：地方政府投融资模式路径转变5 图3：资产盘活有望成为后续基建投资增量资金的重要拓展源5 图4：国企（非金融）和行政事业单位盘活资金如何填补财政收入缺口6 图5：国有企业（不含金融企业）资产高速增长7 图6：国有资产盘活六大参与主体15 图7：中山公用设立4亿元Pre-REITs基金，孵化培育REITs储备项目18 图8：四川华西集团与央企子公司合作，探索“基金+存量土地盘活”模式22 表目录 表1：国有资产盘活政策支持体系进入深化完善阶段2 表2：2022年5月以来国家各部委密集出台政策推动资产盘活3 表3：资产盘活的重点领域、区域、方式、资金用途、配套政策9 表4：部分省市通过资产盘活有序推动城市更新的相关要求11 表5：部分省市资产盘活亮点突出13 表6：19号文出台后各省相继跟进制定相关存量资产盘活政策14 表7：国有资产盘活主要路径（客户视角-根据资产类型）16 表8：现阶段较适合采用PPP模式盘活的存量资产项目20 2021年，国家“十四五”规划纲要提出要“有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环”。2022年，资产盘活相关政策密集出台，国有存量资产盘活、统筹存量和增量资产已成为各级政府国资优化的重要诉求和重点任务，并隐含着高质量发展阶段地方投融资模式转变的深层次逻辑。本篇报告重点梳理当前国有资产1盘活的政策思路，并进一步聚焦国有企业（非金融）存量资产盘活，分析国家和地方层面政策导向、盘活主要路径，从而提出相关经营策略建议。 1.存量资产盘活政策渐成体系，进入系统推进新阶段 近年来，在国资国企改革和财政收支压力推动下，盘活存量国有资产已成为国企提质增效和地方政府财政开源节流的重要手段。进入2022年，政策体系完善深化，各级政府盘活国有资产的积极性进一步提升。政策支持和需求牵引双重作用下，国有存量资产盘活进入系统推进新阶段： 1.1政策支持：政策体系逐步深化完善 一是顶层设计出台，配套政策支持强化。过往政策较为碎片化，未专门针对国资盘活出台专项文件，推动多散落于发改、国资等部委层级，缺乏整体统筹。2022年以来政策层级提升、力度加大，从国务院到相关部委，多项重要 政策出台：5月，国务院办公厅发布了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称19号文），首次出台了存量资产盘活的专项文件，强调要在“重点领域”、“重点区域”加快存量资产盘活，其中国央企要发挥带头表率作用，同时也支持民间资本和市场主体参与盘活工作。以此为纲领性文件，国家发改委、财政部、国资委、上交所等相关机构相应出台系列配套文件 （表1、表2），其中财政部2022年10月发布《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（以下简称124号文），对行政事业单位资产盘活进行了细化部署。 二是进一步厘清和扩大了国资盘活的覆盖范围。什么叫“国有存量资产”，官方文件并无确切定义。过往相关政策中，存量资产盘活往往聚焦于国有企业 资产，重点是国资委牵头的国企低效资产盘活和发改委牵头的基础设施领域盘活。本轮推动扩充了国有企业存量资产盘活的重点门类，19号文框定的资产盘活范围，除基础设施领域的存量资产外，还将目光转向了综合交通枢纽改造、 工业企业退城进园等盘改结合的项目，国有企业开办的酒店、餐饮和疗养院等 1国有资产主要包括资源类资产、行政事业单位资产、国有企业资产三大类。 非主业资产，以及老旧厂房、文化体育馆、闲置土地等；此外，除国企类资产外，将行政事业性国有资产也纳入其中。财政部124号文中，要求行政事业单位要系统梳理资产使用情况，形成待盘活资产清单，逐项研究并有针对性地制定盘活方案。 三是实践实操性和对地方政府的指导性明显增强。19号文明确了国有资产盘活的“重点领域”、“重点区域”、“重点企业”、“盘活方式”等，提供了盘活存量资产可使用的各类政策工具，为下一步国有资产，尤其是国有企业资产盘活开展具体工作给予了顶层指导；124号文由财政牵头，针对此前提及较少的行政事业单位国有资产大类，明确了“全面覆盖”和“因地制宜”的 基本原则，并提出了六大盘活方式和对各级财政部门、各部门及其所属单位的推动要求及激励约束机制。整体来看，两大文件的工作流程、具体要求和机制保障都较明确，措施实、操作性强，便于各地政府结合实际对国家政策进行本地化和细化。 阶段 系统性 覆盖范围 实操性 初步探索2022年之前 较为碎片化，未专门针对国资盘活出台专项文件，推动多散落于发改、国资等部委层级，缺乏整体统筹。 聚焦于国有企业资产，重点是国资委牵头的国企低效资产盘活和发改委牵头的基础设施领域盘活。 基础设施类资产盘活细则较明确，如REITs、PPP模式细则。 国有企业资产盘活重点门类扩充：基础设施领域的存量资产（包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态 系统深化进入2022年 政策层级提升、力度加大，从国务院到相关部委，多项重要政 环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等）+综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等盘改结合的项目+老旧厂房、文化体育馆、闲置土地以及国有企业开办的酒店、餐饮和疗养院等非主业资 实践实操性和对地方政府的指导性明显增强：19号文和124号文分别为中央各部委及各地方政府盘活国企存量资产和行政事业单位资产的 策出台。 产； 纲领性文件。 纳入行政事业单位国有资产：包括行政事业单位货币形式资产，以及低效运转、闲置的房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器、软件等资产。 表1：国有资产盘活政策支持体系进入深化完善阶段 资料来源：公开资料，招商银行研究院 表2：2022年5月以来国家各部委密集出台政策推动资产盘活 政策文件 时间 部门 主要内容 《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办〔2022〕19号） 2022.05.19 国务院办公厅 明确盘活存量资产的重点方向及方式；引导回收资金有效使用；强化政策支持、风险防控及组织保障。 《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号） 2022.06.19 国家发展改革委办公厅 提出8方面具体要求：建立协调机制、建立盘活存量资产台账、灵活采取多种方式盘活不同类型存量资产、推动落实盘活条件、加快回收资金使用、加大配套政策支持力度、开展试点示范、加强宣传引导和督促激励。 《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金新购入项目申报推荐有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕617号） 2022.07.07 提出6方面具体要求：强调充分运用新购入项目机制推动基础设施REITs健康发展的重要意义；合理简化新购入项目申报要求；完善新购入项目申报推荐程序；切实保障新购入项目质量；积极协调落实发行条件；引导回收资金用于新项目建设。 《关于进一步发挥资产证券化市场功能支持企业盘活存量资产的通知》（上证函〔2022〕1011号） 2022.06.30 上海证券交易所 大力支持符合条件的重点领域、重点区域、重点企业开展资产证券化业务，支持相关企业通过向资产支持专项计划转让其合法持有的存量基础资产发行资产支持证券，拓宽融资渠道、合理扩大有效投资、降低企业负债水平，形成存量资产和新增投资的良性循环。 关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告 2022年初 财政部 健全财政支出约束机制，盘活财政存量资金和闲置资产，推进行政事业单位资产共享共用，不断完善过紧日子的制度体系，加强落实情况评估。 《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号） 202