产业园研究之开发运营篇：群雄逐鹿，把握园区发展模式变革的新机遇

|研究院·授信执行部·战略客户部·机构客户部 2022年10月20日 产业园研究之开发运营篇—— 群雄逐鹿：把握园区发展模式变革的新机遇 ■在高质量发展要求下，产业园加速进入市场化发展新阶段，园区开发运营由政府主导向企业主导和政企合作转变。传统政府主导下的园区运行机制与当前产业发展需求之间的矛盾日益凸显，各地不断探索模式创新，积极谋求市场化破 局。在政策和要素保障支持下，以市场主体为核心、强调专业化运作和园区经济效益的市场化机制正在加速形成，企业主导和政企合作模式得到广泛应用。 ■园区入局者不断，形成了多元化主体的发展格局。背靠政府资源的国有开发运营企业凭借多年经验积累，正在积极提升专业化能力、拓展市场化园区项目。民营产业地产商利用品质空间和服务理念两大抓手，逐渐形成了成熟的业务模式和品牌口碑。一些行业龙头发挥产业号召力和产业链服务能力，抢抓各地特色主题产业园区建设机会。此外，致力于科技成果转化、创业孵化、产业投资的科技服务型企业也开始涉足产业园，以科创服务和创新资源优势展开差异化竞争。 ■产业园项目打造从空间开发走向产业生态运营，促进全链条提质转型。园区建设从土地一级开发过渡到二级开发，向功能业态混合的综合开发拓展，开启“筑巢引凤”新潮流。招商理念和方式创新不断，“招大引强”与“招才引智” 双管齐下，立体化招商网络全面铺开，大数据招商、资本招商等策略手段层出不穷。运营服务成为园区比拼的关键，形成了集政务服务、专业服务、金融服务、科创服务于一体的全要素服务体系。 ■园区盈利由重资产依赖向轻资产或轻重结合模式过渡。传统以物业租售为主的盈利模式正受到冲击，增值服务、产业投资和运营品牌输出成为收入增长的关注重点。同时，如火如荼的智慧园区建设有望带来盈利模式的颠覆性变革。 ■业务建议和风险提示。（本部分有删减，招商银行各部如需报告原文，请以文末方式联系研究院） 储楚研究院区域研究员 ：0755-83195867 ：chuc@cmbchina.com 刘丹授信执行部授信审批岗 ：0755-83195606 ：liudan03060@cmbchina.com 黄琪战略客户部战略客户经理 ：0755-88026454 ：huangqi2017@cmbchina.com 熊鹰机构客户部机构客户经理 ：0755-83077276 ：xiongying950505@cmbchina.com 兰予机构客户部机构营销管理岗 ：0755-86308716 ：lanyusz@cmbchina.com 相关研究报告 《产业园研究之总览篇——星汉灿烂：产业园发展特点、类 型比较与业务建议》 目录 1.产业园全面进入市场化发展阶段1 1.1需求牵引与政策支持双重驱动，加速园区市场化1 1.2开发运营由政府主导向企业主导和政企合作转变2 2.产业园开发运营呈现三大趋势：市场主体多元化、项目运营生态化、盈利模式组合化4 2.1多元化市场主体竞相角逐4 2.1.1国有园区开发运营企业：背靠政府资源、项目经验积累多5 2.1.2民营产业地产商：“品质空间+服务理念”两大抓手6 2.1.3行业龙头企业：产业号召力强、产业链服务能力突出7 2.1.4科技服务型企业：科创服务优势显著、创新资源网络丰富7 2.2项目打造从空间开发走向产业生态运营8 2.2.1项目建设：业态融合化、载体品质化8 2.2.2园区招商：招商精准化、策略组合化10 2.2.3运营服务：全要素园区服务体系化11 2.3园区盈利由重资产依赖向轻资产或轻重结合过渡12 2.3.1收入从物业租售为主转向“物业租售+产业投资+增值服务”12 2.3.2智慧园区建设或将催生新的盈利模式14 3.园区经营建议与风险提示16 图目录 图1：国有园区开发运营企业案例：张江高科提出“新三商”战略5 图2：民营产业地产商案例：天安数码城—创新企业生态运营商6 图3：行业龙头企业案例：京东五大园区产品线，全国布局产业园7 图4：科技服务企业案例：启迪控股打造科技服务创新高地8 图5：建立多层次、覆盖面广的招商渠道11 图6：产业园全要素服务体系构建12 图7：智慧园区架构全景示意图14 表目录 表1：近年来各级政府出台政策推动产业园市场化1 表2：三大类园区开发运营模式比较2 表3：不同类型企业积极入局产业园市场4 表4：综合开发趋势下产业园项目的主要建设内容9 表5：产业园的多元化组合式收入来源13 附录 附录1代表性产业园开发运营企业17 我国产业园进入高质量发展的新时代，各地政府不断探索优化产业园开发运营模式，开启了市场化破冰浪潮。以政府为主导的园区模式正在快速变化，越来越多的市场主体成为新时期园区建设的主力军。园区全链条经营理念和运作逻辑也随之变化，带来园区盈利模式的创新变革。本篇报告作为产业园系列研究的第二篇，旨在梳理市场化浪潮下我国产业园开发运营的主要特点和关键趋势，从而提出新时期我行的园区经营策略建议。 1.产业园全面进入市场化发展阶段 1.1需求牵引与政策支持双重驱动，加速园区市场化 我国产业园发展早期多采用行政化手段推动，政府和国有资本主导的色彩浓厚。虽然有部分民营企业参与和少量市场化运作的项目，但规模体量较小。近年来，在高质量发展诉求下，产业园开始全面加速进入市场化发展阶段。 （1）需求牵引：随着产业升级加速、产业内外部环境发生重大变化，企业对园区载体品质和运营服务都提出了更高的要求，传统园区开发运营模式面临多重挑战。各地开始积极谋求市场化破局。同时，在“放管服”深化改革、隐性债务约束、土地集约化利用等多重因素影响下，各地政府也倾向于采取市场化手段促进园区转型，激发园区经济活力。 （2）政策支持：多个重要政策出台，强调产业园要“市场化”、支持市场主体参与建设运营。2017年2月，国务院办公厅对外颁布“开发区23 条”，主张政企分开、政资分开，把市场化运作作为重点方向。2019年5月国务院再发“开发区24条”，明确指出经开区要“由政府主导向市场主导转变”。江苏、上海、湖南等省也出台产业园政策，推动市场化建设运营。此外，不少地区推行新型产业用地、功能混合开发、允许分隔销售等产业用地政策，为各类市场主体进入提供要素保障。 表1：近年来各级政府出台政策推动产业园市场化 政策文件 地区/部门 相关条款 《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发【2017】7号）（“开发区23条”） 国务院办公厅 推进开发区建设和运营模式创新。引导社会资本参与开发区建设，探索多元化的开发区运营模式。 《关于推进国家级经济开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发【2019】11号）（“开发区24条”） 国务院 要求开发区由政府主导向市场主导转变；支持地方人民政府对有条件的国家级经开区开发建设主体进行资产重组、股权结构调整优化，引入民营资本和外国投资者 《江苏省开发区条例》（2018年1月） 江苏省 鼓励开发区创新管理体制，探索建立市场化管理模式。 《湖南省加快产业园区市场化建设运营的若干政策》（湘发改地区〔2020〕495号） 湖南省发改委等9部门 支持市场主体参与：国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业以及相关专业机构等多元市场主体。 《浦东新区推进特色产业园区高质量发展若干规定》（2022年9月） 浦东新区人大常委会 明确提出支持品牌化、专业化、国际化的各类园区开发运营主体或行业领先的社会资本参与园区发展工作 资料来源：公开资料，招商银行研究院 在需求牵引与政策保障支持下，产业园市场化机制正在加速形成。一是弱化政府角色、突出市场主体。发挥市场作用，按照市场价格、市场信号，让市场主体来配置资源。二是强调专业化运作。把产业园的开发建设、招商引资、运营管理交给掌握市场与产业资源、熟知产业布局、精通园区运营服务的专业性企业或机构。三是提升园区资产价值和经济效益。过去政府做园区重点关注产值规模、集群效应、就业贡献，市场化企业主体介入后，更要考量项目收入、现金流以及园区的商业价值、资产价值。产业园基础设施公募REITs的出现，也让产业园投融资更加市场化。 1.2开发运营由政府主导向企业主导和政企合作转变 产业园市场化改革不断深化，逐步形成了政府主导、企业主导、政企合作等多种开发运营模式，从政府包揽向市场做主转变。从当前现状看，政府主导依然是最为常见的模式，在大型开发区建设中发挥着重要作用，并积极引入市场化管理机制，探索模式创新。同时，企业主导和政企合作模式的效率优势和资源互补优势越来越明显，在“园中园”和特色园区建设中的应用日益广泛。 表2：三大类园区开发运营模式比较 类型 政府主导模式 企业主导模式 政企合作模式 特征 采取完全行政主导或“管委会+公司”或国企管理等形式，充分利用政府资源和宏观调控能力 市场化企业为主体，按照市场经济规律进行专业化运作 “政府+市场化企业”联合，成立合资平台公司 政府角色 统筹管理园区开发规划与日常运营事务 项目监管与宏观指引 政府和企业在责权利上按约定规则进行分担 优势 规划性强、管理集中统一；有效利用政府资源和关系 经营效率高、专业化程度高 兼具政府指导性和市场灵活性；最大程度调动政企资源、优势互补 劣势 灵活性低、效能低 对主体运作能力、资金门槛要求高 对资源协同能力要求高 案例 常见于大型开发区，如广州高新区 在开发区“园中园”、科技型园区（新型产业用地）建设中应用广泛，例如东莞凤岗天安数码城 多用于特色园区打造或产城融合型园区开发，如固安华夏幸福产业新城 资料来源：头豹研究院，招商银行研究院 （1）政府主导模式：规划性强、管理集中统一，但灵活性不足 政府主导模式是目前我国最常见的园区开发运营模式，各地经开区、高新区等大型产业园在建设初期基本都以政府主导模式为主。该模式中，地方政府统筹管理园区事务，根据城市发展及产业特点进行产业园的开发与规划，具有集中统一、规划性强、权威性高、招商引资力度大等优势。 从实践经验来看，各地政府采取的管理架构大致可分为三类，即强行政主导型、“管委会+公司”模式、国企管理型。其中，强行政主导型一般采取园政合一形式，即园区管委会和功能区行政机构合一，一套班子两块牌子，以广 州高新区为代表，充分利用强政府的特点，发挥宏观调控作用、争取资源和政策优惠。第二类是“管委会+公司”模式，将园区管理委员会作为派出机构，赋予其经济和行政管理权限，并由管委会的名义出资成立投资开发公司，负责产业园具体的开发建设、招商引资和资产经营等，如北京经开区（经开区管委会+北京亦庄投资控股有限公司）。第三类是国企管理型，即园区不设专门行政管理机构，地方政府直接通过国企参与产业园开发运营，以提高决策与执行效率，如上海漕河泾开发区，管理模式相对灵活，具备一定的市场思维。 近年来，传统政府模式下的园区运行机制与发展需求矛盾日益凸显。一方面，政府主导模式存在活力不够、灵活性差等缺点，容易出现机构膨胀、政企 不分等问题，导致园区运营效率低、园区专业水平不足。另一方面，受到国家对地方政府负债率的限制，地方国有企业债务风险日益加剧，严重制约了园区 发展后劲。为了应对上述问题，政府主导园区积极谋求转型，完全政府主导型 模式越来越少，逐渐向“政府引导+企业主导”过渡。有的政府园区开始通过 引入专业运营商，盘活存量园区，提高园区运营效率和服务品质。 （2）企业主导模式：运作效率优、但门槛要求高 企业主导模式在市场化趋势下得到了大力推广，在开发区的“园中园”建设和新型产业用地开发项目中应用广泛。通过引入社会资本，将政府投资项目变为企业投资项目，既解决地方政府在园区开发项目上资金不足的问题，也可 以发挥市场化主体的市场灵敏度、运作效率以及专业化能力，有效提高园区开发和运营管理效率。 这一模式以市场化机构为主体、完全按照市场经济规律进行专业化运作。此时，政府主要通过招标政策、用地要求等进行宏观调控，而开发运营企业负责对产业园项目进行统一规划设计、设施建设、招商引资、运营服务等。为了加强政府的控制力和监督职能，政府会从产