2022年度中国金融监管：监管法制建设深化，地产金融监管优化

NIFD季报主编:李扬 中国金融监管 胡滨郑联盛 2023年2月 《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度2月份发布。 监管法制建设深化，地产金融监管优化 摘要 面对需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力以及日益严峻的外部形势，金融监管当局稳中求进、积极应对、有效处置，不断深化金融体制机制改革，不断加强和完善现代金融监管，中国金融体系整体保持稳定。2022年，中国金融监管法制建设不断深化，《金融稳定法》《银行业监督管理法》等法律正在制订或完善。银行业监管持续加强，信用风险管理、风险抵补要求、系统重要性机构附加要求以及中小银行改革化险等工作取得成效。房地产市场的监管正在结构优化，以“三支箭”为代表的政策组合将缓释房地产市场风险及其传染冲击。数字经济和资本扩张监管更加注重法制化，更加注重消除复杂关联性，更加注重监管常态化。2023年，在常态化监管深化的同时，房地产市场、地方政府债务、地方金融监管、数字经济等监管改革将着重加强和完善。 本报告负责人： 胡滨 中国社会科学院金融研究所党委书记兼副所长 国家金融与发展实验室副理事长 本报告执笔人： 郑联盛 中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任 国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任 【NIFD季报】全球金融市场 人民币汇率 国内宏观经济 宏观杠杆率 中国宏观金融 中国金融监管 中国财政运行 地方区域财政 房地产金融 债券市场 股票市场 银行业运行 保险业运行 目录 一、2022年中国金融监管回顾1 （一）监管法制建设正加强1 （二）银行业监管持续深化4 （三）房地产监管正在优化6 （四）数字经济监管常态化10 二、2023年中国金融监管展望14 2022年是党和国家历史上极为重要的一年。我们胜利召开党的二十大，描绘了全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图。面对风高浪急的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，党中央领导全党全国统筹国内国际两个大局，统筹疫情防控和经济社会发展，统筹发展和安全，加大宏观调控力度，应对超预期因素冲击，经济社会大局保持稳定。中国金融监管当局稳中求进，积极应对、有效处置房地产金融、地方政府债务、中小银行、资本无序扩张以及内外监管分歧等风险，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。同时，金融监管当局坚持不断优化金融监管制度，提升金融风险应对处置能力和金融部门现代化治理能力，逐步强化金融体系服务实体经济的能力，保持经济金融体系整体稳定，为中国式现代化和高质量发展贡献更大的金融力量。 一、2022年中国金融监管回顾 （一）监管法制建设正加强 金融行业风险管理和监管规范具有显著的专业性，需要健全完善的法律制度作为基本支撑。2022年中国金融监管系统的法律制度建设不断深化，多个重要领域立法取得重要进展，为未来金融监管更加法治化提供了扎实基础。中国人民银行、中国银保监会、中国证监会等金融监督管理部门出台多项重大的法律文件，深入推进金融监管法制建设。比如，中国银保监会制定或修订《银行保险机构消费者权益保护管理办法》《商业银行表外业务风险管理办法》《银行保险机构公司治理监管评估办法》《保险保障基金管理办法》《中资商业银行行政许可事项实施办法》等35项监管制度办法，并正式实施《保险公司偿付能力监管规则（Ⅱ）》。 《金融稳定法（草案）》提请全国人大审议。2022年4月，人民银行会同国家发展改革委、司法部、财政部、银保监会、证监会、外汇局等部门起草了《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》。经过向社会公众征求意见并修改完善后，2022年12月27日《金融稳定法（草案）》首次提请十三届全国人大常委会审议。《金融稳定法》的立法目标是防范化解重大金融风险、提升金融法治水平，建立健全金融稳定长效机制。《金融稳定法（草案）》指出，维护金融稳定的目标是保障金融机构、金融市场和金融基础设施基本功能和服务的连续性，不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力，遏制金融风险形成和扩大，防范系统性金融风险。《金融稳定法（草案）》着重在金融风险防范、金融 风险化解、金融风险处置等领域强化法律和制度安排，要求强化相关主体的法律责任。在金融风险处置方面提出要以市场化机制为主导，同时国家将设立金融稳定保障基金。 《银行业监督管理法》正在进行修订。中国银保监会持续推动《中华人民共和国银行业监督管理法》修订工作，2022年11月《银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》向社会公开征求意见。该法修订以防范化解金融风险、提高监管有效性为总体目标，以弥补监管短板、加大监管力度、明确监管授权为着力点，着力解决银行业监管工作面临的突出问题，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，切实提高金融治理体系和治理能力现代化水平。本次修改的重点有三个：一是保障权益。完善审慎监管规则，加强行为监管，切实保护金融消费者合法权益。二是加大打击。坚持依法监管的基本原则，努力实现监管全覆盖，加大对股东、实际控制人违法违规行为的打击力度。三是强化应对。要健全风险处置机制，完善早期干预制度，丰富风险处置措施，提升风险处置效率。 《企业集团财务公司管理办法》修订并实施。2022年7月29日，银保监会就《企业集团财务公司管理办法（征求意见稿）》公开征求意见。2022年10月16日，中国银保监会正式发布《企业集团财务公司管理办法》，并自2022年11 月13日起实施，这将为企业集团财务公司的高质量发展提供更为扎实的制度保障。该办法修订完善的主要内容如下：一是调整市场准入标准，明确跨国集团可直接发起设立外资财务公司，扩大对外开放。二是优化业务范围和实施分级监管，进一步强化其主责主业，专注服务集团内部，回归服务实体经济本源。三是增设监管指标和加强风险管控，增设和优化监管指标，加强财务公司对外业务监管，督促财务公司提升对外业务风险的识别、预警和处置水平。四是加强公司治理和股东股权监管，加强具有财务公司特色的公司治理建设，提升财务公司法人独立性。《企业集团财务公司管理办法》的重大修订体现了监管机构对财务公司持续强监管、严监管的监管理念导向，为财务公司的内部公司治理、风控体系建设、合规体系建设等指明方向。本次修订对于加强企业集团财务公司监管，推动行业高质量发展，进一步提升服务实体经济质效具有重要作用。 表12022年部分重要监管政策汇总 政策 日期 发布机构 政策概述 《金融租赁公司项目公司管 2022年1 月7日发布，自印发 中国银保监会 明确项目公司定义及通过项目公司开展融资租赁交易的租赁物范围；明确项目公司设立地点、设立资格条件、原则及业务范围；要求金融租赁公司、子公司遵循并表和穿透 理办法》 之日起施 管理原则管理项目公司，实施全面风险管理；加强风险管 行 理，明确项目公司对应关系、股权转受让、清算关闭等具体要求；明确银行保险监督管理机构的监管责任，事项报告、监管指标等监管要求，以及可采取的监管措施。 《关于注册制下提高招股说 2022年1 月28日发布，自公布 中国证监会 坚持注册制改革“三原则”，坚持问题导向、综合施策、立足当前、着眼长远，推动全面提升招股说明书信息披露质量，为全面实行股票发行注册制夯实基础；督促发行人 明书信息 之日起施 及中介机构归位尽责，高质量撰写与编制招股说明书；充 披露质量 行 分发挥行政监管、自律监管和市场约束机制作用，引导提 的指导意 高招股说明书信息披露质量；强化责任追究，确保提高招 见》 股说明书信息披露质量各项措施落地落实。 《银行间 2022年1 中国人民银行 债券融入方应向债券融出方提供约定的履约保障品。债券 债券市场 月30日发 借贷存续期间，履约保障品市值应满足双方约定条件；参 债券借贷 布，自 与者进行债券借贷应当签署中国人民银行认可的债券借贷 业务管理 2022年7 交易主协议；参与者可委托金融基础设施机构开展集中债 办法》 月1日起 券借贷，达成债券融通；持续加强风险监测与防控，市场 实施 成员应依规报告和披露大额借贷等事项，完善风险监测体系，加强市场自律管理。 《证券基 2022年2 中国证监会 按照分类原则优化人员任职管理，对董监高人员从事前审 金经营机 月18日发 批调整为事后备案管理，从个人品行、任职经历等方面对 构董事、 布，自 董监高及从业人员的基本任职条件予以细化；强化执业规 监事、高 2022年4 范，落实“零容忍”要求，列举从业底线要求及禁止性行 级管理人 月1日起 为，细化对违法违规采取行政监管措施和行政处罚的制度 员及从业 施行 安排；压实经营机构主体责任，夯实行业发展根基，从任 人员监督 职考察、履职监督、考核问责三方面构建经营机构人员管 管理办 理的主体责任，建立健全人员任职和执业管理的内部控制 法》 机制，培育合规、诚信、专业、稳健的行业文化。 《保险保 2022年10 中国银保监会 修改了保险保障基金筹集条款。将现行的保险保障基金固 障基金管 月26日发 定费率制调整为风险导向费率制，调整保险保障基金暂停 理办法》 布，自 缴纳上限；明确保险保障基金相关财务要求，要求保险保 2022年12 障基金公司和基金各自作为独立会计主体进行核算，延续 月12日起 保险保障基金公司对财产保险和人身保险基金分账管理等 施行 规定；优化保险保障基金的使用管理，丰富动用保险保障基金情形；完善保险保障基金的救助规定，界定保单利益的范围；加强保险保障基金相关监督管理，对未及时缴纳保险保障基金的保险公司及人员，赋予公司进行公示的权利。 《银行保 2022年11 中国银保监会 优化评估机制，根据评估分类结果，差异化配置评估资源； 险机构公 月28日发 完善评估指标，结合近两年新出台的公司治理监管制度优 司治理监 布，自印发 化指标权重、精简指标数量，突出公司治理监管关注的重 管评估办 之日起施 点领域，建立指标动态调整机制；进一步加强结果应用， 法》 行 在明确根据评估结果采取分类监管措施的基础上，压实监管责任和机构主体责任，对其存在的重大公司治理风险隐患进行早期干预，坚决防止机构“带病运行”。 《商业银 2022年12 中国银保监会 明确商业银行表外业务定义与分类，要求开展表外业务应 行表外业 月2日发 遵循管理全覆盖、分类管理和风险为本原则，确保风险可 务风险管 布，自 控、合规经营；提出表外业务治理框架，明确董事会、监 理办法》 2023年1 事会和高管层职责，对业务部门、合规管理职能部门、风 月1日起 险管理部门、会计部门以及内外部审计职责作出明确规定； 实施 细化明确表外业务风险管理要求，规定商业银行应将表外业务纳入全面风险管理体系，并根据业务种类和风险特征实行差异化管理；提出信息披露要求，对披露内容、频率以及合作机构信息披露等方面作出规定；明确监督管理要求，监管机构对商业银行表外业务风险管理进行持续监管，对不能满足监管要求的银行采取监管措施和行政处罚。 《银行保 2022年12 中国银保监会 指出银行保险机构承担保护消费者权益主体责任；明确 险机构消 月26日发 “两会一层”消保工作职责，要求银行保险机构建立健全 费者权益 布，自 消费者权益保护审查等11项工作机制；保护消费者知情 保护管理 2023年3 权、自主选择权和公平交易权，对银行保险机构产品设计 办法》 月1日起 和信息披露等方面作出规定；保护消费者财产安全权和依 实施 法求偿权，要求银行保险机构审慎经营；保护消费者受教育权和受尊重权，优化银行保险机构服务品质；保护消费者信息安全权，对银行保险机构收集和使用消费者个人信息等方面作出规定；对银保监