数据规则的国内构建、国际竞争和协调
数据规则的国内构建、国际竞争和协调 （中国社会科学院 邱静 世界经济与政治研究所，北京100732） 关键词：数据规则；多因素平衡；规则构建；国际竞争和协调 摘要：在数字时代，协调各国数据规范并形成国际规则的需求比较强烈。经济利益、价值 理念、国家安全等因素在形成数据规则过程中发挥了重要作用。主要经济体尽力平衡各类政策因素，并基于优先考虑因素形成不同的制度特征。基于制度特征，主要经济体参与国际竞争和协调：通过域外适用的方式扩大国内规则的适用范围和影响力；与其他国家签订双边、区域协定以及建立相应合作机制，在一定程度上形成数据流动联盟；在WTO等国际平台上提出国际规则诉求。中国应当审慎研判数据规则竞争与合作的现状，基于国情和形势做好应对准备：借鉴他国有益经验，动态调整和完善国内规则，在以更加具有针对性和隐蔽性的方式保障国家安全的前提下，促进数据利用和流通，同时积极构建国际数据流动圈，参与国际规则建设。 DomesticConstruction,InternationalCompetitionandCoordinationofDataRules QIUJing(InstituteofWorldEconomicsandPolitics,ChineseAcademyofSocialSciences)Keywords:datarules,multi-factorbalance,ruleconstruction,institutionalcompetitionandcoordination Abstract:Inthedigitalage,thereisastrongneedtoharmonizenationaldatanormsandforminternationalrules.Factorssuchaseconomicinterests,values,andnationalsecurityplayanimportantroleintheformationofdatarules.Majoreconomiestrytobalancevariouspolicyfactorsanddevelopdifferentinstitutionalcharacteristicsbasedonpriorities.Basedoninstitutionalcharacteristics,majoreconomiesparticipateininternationalcompetitionandcoordination:expandthescopeandinfluenceofdomesticrulesthroughextraterritorialapplication;signbilateralandregionalagreementswithothercountriesandestablishcorrespondingcooperationmechanismstoformdataflowalliancetoacertainextent;putforwardruleappealsoninternationalplatformssuchastheWTO.Chinashouldcarefullystudyandjudgethestatusquoofcompetitionandcooperationindatarules,andprepareforresponsesbasedonnationalconditionsandsituations:learnfromtheusefulexperienceofothercountries,dynamicallyadjustandimprovedomesticrules,andensurenationalsecurityinamoretargetedandconcealedway,promotedatautilizationandcirculation,andactivelybuildaninternationaldataflowcircleandparticipateintheconstructionofinternationalrules. 全球进入数字时代之后，各国之间的联系更加紧密。2019年全球47个经济体的数字经济规模达到31.8万亿美元。①数据不仅随着人、物、技术和资本在全球流动，而且数据本身作为标的物也需要全球流动。②根据美国智库布鲁金斯学会的相关研究，2009—2018年全球数据跨境流动对全球经济增长贡献度高达10.1%。③与此同时，数据泄露、数据滥用等问题凸显了数据保护的紧迫性。由于数据无国界传输的特征，数据保护、利用和流动成为国际热点问题。尤其是，全球存在多种数据跨境流动政策，数据跨境流动出现障碍，需要各国进行政策协调。目前数据领域规则竞争和合作交织进行，掺杂着国内外多种复杂因素，相关问题对于国家的发展和安全十分重要，亟需深入研究和讨论。 国内针对数据问题的研究文章逐渐增多，从各个角度进行分析，给数据治理提供了学术 贡献。 较多学者撰写了关于个人数据保护④的文章。例如，王磊、贡绍海撰文指出，随着个人信息保护制度逐渐确立，需要进一步考虑个人信息主体、数据处理者和产业全链条各方的贡 献，从促进数据利用的角度研讨个人信息保护制度的构建⑤；孙登科对个人数据保护法律适 用规则构建的基本逻辑，尤其是针对个人数据保护给传统法律适用规则带来的挑战进行了分析⑥；姚佳撰文指出，数字时代令个人享有的权利呈现多维特征，需要致力于权利保护与权利救济并重，实现对个体权益的充分保护⑦。 一些文章针对数据流动制度进行分析和研讨。例如，刘晨希针对“一带一路”建设中数据跨境流动的挑战进行分析，在强化数据跨境流动监管机制、促进数据自由流通方面提出提出了相关政策建议⑧；金晶通过研究欧盟数据保护立法模式，认为应当谨慎对待充分性决定、标准数据保护条款等具有欧盟特色的复杂法律工具，以及全盘统筹个人数据与非个人数据流动立法方案⑨；陈红娜通过定量分析，指出限制跨境数据流动有其合理性，且难以被消除，故需要通过专业化分工来降低限制流动带来的成本⑩；蔡翠红、郭威梳理了中美两国跨境数据流动政策的演进历程和特征，认为两国的分歧是各自数字实力、认知理念和地缘政治共同作用的结果⑪。 一些文章针对数字竞争、数据主权撰写了相关文章。例如，叶成城认为，国家间地缘经济竞争模式随着生产方式的变革而变化，尽管数字技术革命在短期内加剧了中美科技竞争，但在长期仍会强化中美之间的相互依赖⑫；阎学通、徐舟撰文分析了数字时代初期的中美竞争，指出冷战思维和数字思维将对数字时代的外交决策产生混合影响，国家间这种对外政策 ①中国信息通信研究院：《全球数字经济新图景（2020年）——大变局下的可持续发展新动能》，2020年10月，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/t20201014_359826.htm。 ②WorldEconomicForum,“ExploringInternationalDataFlowGovernancePlatformforShapingtheFutureofTradeandGlobalEconomicInterdependence”,WhitePaper,December2019,p.8,https://www.weforum.org/whitepapers/exploring-international-data-flow-governance. ③张茉楠：《跨境数据流动：全球态势与中国对策》，《开放导报》2020年第2期。 ④个人数据、个人信息之间存在细微差异，但因国内外较多文献将个人信息、个人数据交替使用，为行文方便，本文也将相关概念交替使用，不进行严格界定。 ⑤王磊、贡绍海：《数据竞争中的个人信息处理规则问题研究》，《法律适用》2021年第12期。 ⑥孙登科：《个人数据保护法律适用规则构建的基本逻辑》，《上海法学研究》2020年第3期。 ⑦姚佳：《个人信息主体的权利体系——基于数字时代个体权利的多维观察》，《华东政法大学学报》2022年第2期。 ⑧刘晨希：《“一带一路”视角下数据跨境流动的国际挑战与中国对策》，《中国经贸导刊（中）》2021年第9期。 ⑨金晶：《个人数据跨境传输的欧盟标准———规则建构、司法推动与范式扩张》，《欧洲研究》2021年第4期。 ⑩陈红娜：《数字贸易与跨境数据流动规则———基于交易成本视角的分析》，《武汉理工大学学报》（社会科学版）2020年第2期。 ⑪蔡翠红、郭威：《中美跨境数据流动政策比较分析》，《太平洋学报》2022年第3期。 ⑫叶成城：《数字时代的大国竞争：国家与市场的逻辑——以中美数字竞争为例》，《外交评论》2022年第2期。 的互动将会塑造一种和平但很不安定的国际秩序①；周念利、吴希贤指出，在中美科技博弈的大背景下，中美数字技术权力竞争已对现有国际产业分工与国际秩序造成了严重影响②；张晓君通过对相关数据主权规则建设的模式进行介绍和分析，建议以主权平等、合作共治为原则，以网络命运共同体理念为指导，构建符合我国数据要求并兼顾各国利益的数据主权规则③。 上述几类文章主要针对数字竞争、跨境数据流动、个人数据保护等方面进行研讨，提出了学术见解和政策建议。但是这些文章中，有的主要关注如何构建法律规则，有的主要从国际政治角度进行剖析，还未能针对数据规则建构背后的多因素进行分析，未能针对几种类型的建构模式进行全面的比较，也未能将国内规则构建与国际竞争和协调进行协同分析。因此，本文力求针对数据规则的国内构建和国际竞争、协调进行较为全面和深入的分析，以求对数据规则构建需要考虑的因素和分析框架、国际竞争和协调状况有更加清晰和全面的认识，进而从国内构建和国际竞争两个角度来科学认识和构建数据规则。 一、数据规则的国内构建 构建国内制度是一个复杂的过程，需要在知识和诉求的基础上评估多种因素并进行合理平衡。建构主义把规范定义为一个行为集体拥有的关于适当行为的期望，④认为应当研究各个国家是如何发展和确定其利益的。⑤规则的制定过程就是不同理念存在竞争的情况下平衡各种因素的过程。 经济利益在国家构建规则过程中始终占据重要地位。经济发展和繁荣是国家追求的关键目标，是民众提升福利水平和获取幸福感的必要途径，也是国家综合实力的重要体现。普遍的经济竞争已经成为国际关系的基础。国家实施对外战略过程中，经济利益因素是基本的出发点，政治、军事等政策在较大程度上为经济政策服务。 价值理念成为影响国家规则构建的重要因素。在不同的地域文化中，人们的社会实践不同，就会产生不同的社会表象体系，进而产生不同的知识体系、形成不同的价值理念。每个国家都有自己独特的历史、文化、国民性以及社会基本制度，在全球治理中形成了各自的治理价值偏好。⑥ 国家安全是国家构建规则过程中无法回避的重要因素。如果行为体之间的共同期望使其互相猜疑和对对方做出最坏的打算，双方都感到威胁，则形成了“安全困境”。⑦维护安全利益就是维护有利于国家安全的现状，并改变对国家安全不利的状况。目前国家安全除了政治军事传统安全，还有全球性问题导致的非传统安全。 当今全球大多数国家都制定了相应的数据规则。由于议题的复杂性，各国基本上都需要平衡相关因素，以构建适当的国内数据规则，并在此基础上形成国际规则诉求。本部分重点分析以美国、欧盟和俄罗斯为代表的国家和地区的数据规则构建、影响规则构建的相关因素及其差异。 （一）强调“数据流动”的美国模式 ①阎学通、徐舟：《数字时代初期的中美竞争》，《国际政治科学》2021年第1期。 ②周念利、吴希贤：《中美数字技术权力竞争：理论逻辑与典型事实》，《当代亚太》2021年第6期。 ③张晓君：《数据主权规则建设的模式与借鉴———兼论中国数据主权的规则构建》，《现代法学》2020年第6期。 ④MarthaFinnemore,Nation
