基于2023年政府工作报告的解读：区域间化债分化加剧，金融机构参与地方化债或成为新的政策发力点

www.ccxi.com.cn 特别评论 中诚信国际 基础设施投融资行业 2023年3月 目录 区域间化债分化加剧，金融机构参与地方化债或成为新的政策发力点 要点1 主要关注因素2 要点 结论5 —基于2023年政府工作报告的解读 联络人 作者 政府公共评级一部 李昊027-87339208-647 hli@ccxi.com.cn 当前对于地方债务化解的思路是继续坚持中央不救助的原则，压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，并在制度上助力金融机构联动化债。 地方政府债务问题分布不均，强调不同地区因地制宜探索化债路径，广东、北京等发达区域借助再融资置换债券快速实现隐性债务清零，而贵州、山东则依托中央给予的特殊政策支持，通过债务重组等形式化解区域债务压力。 考虑到地方财政收支矛盾加剧和可用债务额度有限，银行等金融机构参与地方债务化解的力度后续或将加大，配合优化地方债务期限结构，降低利息负担，但债务重组本质上只是以时间换空间来缓解短期偿债压力，实质性债务化解效果仍取决于财政体制改革进程。此外，加强债务管理和监测，部分区域频繁召开“恳谈会”以提振市场情绪。 严禁新增隐性债务的主线不变，城投融资政策仍持续偏紧，非标融资压降力度有所增加，政信类业务领域风险被强调。 1基础设施投融资行业特别评论 中诚信国际特别评论主要关注因素2023年3月5日，李克强总理作《2023年政府工作报告》，其中针对地方政府债务问题，继续要求防范化解地方政府债务风险，遏制增量，化解存量，同时更为细化的提出要优化债务期限结构，降低利息负担。此外，《求是》近期印发两篇重要文章，一是习近平总书记2月15日发表《当前经济工作的几个重大问题》，二是财政部长刘♘次日发表《更加有力有效实施积极的财政政策》，亦对“防范化解地方政府债务风险”着重表述，上述事项引起市场广泛关注。本文通过对2023年以来中央及地方相关政策进行梳理，对地方政府债务化解及城投融资政策最新基调给予点评。当前对于地方债务化解的思路是继续坚持中央不救助的原则，压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，并在制度上助力金融机构联动化债目前国内主要有两轮大规模隐性债务化解行动，第一轮是2015~2017年，属于中央层面统一化解，新预算法出台后，通过地方政府发行置换债的形式对2014年以前的隐性债务进行置换；第二轮是2018年至今，针对2015年之后增加的隐性债务，按照“中央抓原则，地方定细则，中央不救助，地方担主责”的方针，不再采取大规模债券置换的形式，而是由地方政府“因地制宜”地制定相应化债计划，期限通常不超过10年。但经济下行压力加大、大规模留抵退税以及房地产市场景气度下降导致土地出让收入持续下滑等因素导致地方财政收支矛盾加剧，地方政府化解隐性债务压力和难度加剧；加之财政部2023年1月份以来在全国范围内自上而下地对隐性债务名单内城投平台的债务情况进行摸排，引起市场对第三轮大规模隐性债务置换，以及中央是否会出手救助地方的猜想。习近平总书记发表的《当前经济工作的几个重大问题》明确“要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任”，财政部和央行发布会亦指出“已督促有关地方切实承担主体责任，抓实化解政府债务风险”、“各省份都已经建立了省级领导牵头的金融风险化解委员会，压实金融机构及其股东的责任，监管部门的责任和地方党政的属地责任”，表明“谁家的孩子谁抱”仍是中央坚持的基本原则，地方政府仍是债务化解第一责任人。 此外，2023年2月，银保监会同人民银行联合制定了《商业银行金融资产风险分类办法》（中国银行保 2 基础设施投融资行业特别评论 图1地方政府债务增速与GDP和财政收入增速的比较（亿元） 资料来源：choice，中诚信国际整理 中诚信国际特别评论险监督管理委员会中国人民银行令〔2023〕第1号）（以下简称《办法》），《办法》于2023年7月1日起施行，主要包括提出金融资产风险分类要求、提出重组资产的风险分类要求、加强银行风险分类管理和明确监督管理要求四方面内容，《办法》不再统一要求资产重组后必须划为不良资产，或为后续商业银行参与债务重组提供标准和动力，在制度上助力金融机构配合地方政府化解债务。 表1：2023年以来中央及地方政府关于债务化解及城投融资相关政策梳理 时间主要内容 资料来源：公开资料，中诚信国际整理地方政府债务问题分布不均，强调不同地区因地制宜探索化债路径，特殊再融资置换债券与债务重组多种模式并存；2023年以来银行等金融机构参与地方债务化解力度或将加大，配合优化债务期限结构，降低利息负担；加强债务管理和监测，部分区域频繁召开“恳谈会”以提振市场情绪第一、地方政府债务问题分布不均，强调不同地区因地制宜探索化债路径。财政部发布会上还指出“地方政府债务问题主要是分布不均匀，一些地方债务风险较高，还本付息压力较大”，不同地区因地制宜探索化债路径或将成为政策主流。对于综合财力强或债务负担轻的地区，可借助再融资置换债券等形式快速实现隐性债务清零，自广东省之后，北京市2023年1月宣布提前三个月完成全域无隐性债务试点任务，由此成为第二个实现隐性债务清零的省份。但对于债务负担重且自身经济财政实力偏弱的地区，其实质性化债进度相对缓慢，中央通过针对性特殊政策给予支持，其中最具代表性的是贵州省和山东省。贵州省作为高风险地区开展降低债务风险等级的试点，2022年在国发2号文和财预114号文的政策扶持下，遵义道桥建设（集团）有限公司成功对155.94亿元银行贷款进行展期，期限调整为20年，利率调整为3.00%/年至4.50%/年，且前10年仅付息不还本，后10年分期还本，成为债务展期的典型案例。随后，债务化解试点政策推 3 基础设施投融资行业特别评论 2023.01 银保监会召开2023年工作会议，强调要积极配合化解地方政府债务风险。 2023.01 中国银保监会对《固定资产贷款管理暂行办法》《流动资金贷款管理暂行办法》《个人贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》等信贷管理制度（以下简称“三个办法一个指引”）进行修订。 2023.02 银保监会同人民银行联合制定了《商业银行金融资产风险分类办法》，提出金融资产风险分类要求、提出重组资产的风险分类要求、加强银行风险分类管理和明确监督管理要求四方面内容。 2023.02 习近平总书记发表《当前经济工作的几个重大问题》，明确“要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任”。 2023.02 刘♘发表《更加有力有效实施积极的财政政策》，强调要“防范化解地方政府债务风险，坚持开正门、堵旁门，遏增量、化存量”。 2023.02 银保监会发布《银行业保险业贯彻落实〈国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见〉实施意见》，要求“积极配合化解地方政府债务风险，指导银行机构完善大型企业债务融资监测预警机制，提前制定接续融资和债务重组预案”。 2023.02 银保监会发布《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》，要求自2024年1月1日开始施行，地方政府一般债的风险权重从20%下降至10%，商业银行对投资级公司和中小企业的风险权重从100%调低到75%和85%。 2023.02 2023年度信托监管工作会议召开，强调注意政信类业务领域风险，督促辖内信托公司提前做好信政业务风险防范化解工作。 2023.03 财政部召开发布会称“地方政府债务问题主要是分布不均匀，一些地方债务风险较高，还本付息压力较大”。 2023.03 央行召开发布会称“各省份都已经建立了省级领导牵头的金融风险化解委员会”。 2023.03 李克强总理作《2023年政府工作报告》，继续要求防范化解地方政府债务风险，遏制增量，化解存量，同时更为细化的提出要优化债务期限结构，降低利息负担。 2023.01 北京市提前三个月完成中央提出的全域无隐性债务试点任务要求，全市整体债务率控制在“绿”区内，区级全部退“红”。 2023.01 江苏省盐城市发布《关于全面加强国有企业监管的实施意见》，要求规范平台公司投融资行为，通过实施债务规模和资产负债率“双约束”，开展融资成本压降工作，推动高成本融资置换。 2023.01 贵州省发布《2022年预算执行情况与2023年预算草案》，提出将继续协调金融机构支持债务重组、展期降息，有序缓释债务风险。 2023.02 贵州省发布《贵州省国资委凝心聚力守底线重大风险防范有力有效》，提出要坚守债务不暴雷的底线，通过“一企一策”加强资产负债率和负债规模管控，有效防止企业债务风险。 2023.02 青海省发布《2022年预算执行情况与2023年预算草案》，提出要积极争取县级化债试点以化解隐性债务。 2023.02 重庆市政府发布《关于重庆市2022年国民经济和社会发展计划执行情况及2023年计划草案的报告》，称要建立高负债大型问题企业、融资平台和城投名单，“一企一策”制定债务违约风险应对预案。 2023.03 云南省大理州发布的国有资产管理情况的专项报告中提及要“实行债务风险责任终身追究制”。 中诚信国际特别评论广至山东省，山东省经济财政实力和金融资源尚可，但整体大而不强，产业结构和新旧动能噩需转换，定融等非标融资相对激进，潍坊等网红区域债务问题突出，商票持续逾期，进而导致全省信用环境处于恶化通道。2023年2月20日，银保监会发布《银行业保险业贯彻落实〈国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见〉实施意见》（银保监11号文），在延续国发18号文和财预137号文的基础上，强调对于区域金融风险的监测，包括大企业担保圈、产能过剩行业、企业债券违约、交叉性金融业务及非法集资等领域，防止风险交叉、蔓延。第二、协调银行等金融机构参与地方政府相关债务重组，优化期限结构进而以时间换空间在2023年以来或将成为新的政策发力点。针对防范化解地方债务风险，《2023年政府工作报告》、《当前经济工作的几个重大问题》等文章还着重提及了“优化债务期限结构、降低利息负担”。期限结构方面，隐性债务化解方式主要包括预算安排、国有资产变现、经营性收入、转企业债务、借新还旧和破产清算6种，但在实际执行过程中，国有资产盘活和经营性收入规模有限，破产清算难以普及，地方政府更多依靠预算内资金安排以及特殊再融资债券发行的方式化债。但2022年以来，地方财政收支矛盾加剧导致预算内化债资金安排有限，加之政府可用债务额度收窄以及依靠专项债拉动经济的压力增加，“隐性债务显性化”模式亦乏力。在此背景下，协调银行等金融机构参与地方政府相关债务重组，优化期限结构进而以时间换空间在2023年以来或将成为新的政策发力点。2023年1月13日，银保监会召开2023年工作会议，强调要积极配合化解地方政府债务风险。2023年2月20日，银保监11号文发布，要求“山东省内银行机构积极配合化解地方政府债务风险，提前制定接续融资和债务重组预案”。协调金融机构参与债务重组，进而降低地方政府还本付息压力的模式未来或将推广至更多区域，但考虑到债务重组涉及地方政府、金融机构和城投公司三者间的博弈，亦会对当地融资环境产生一定冲击，具体方案更可能是一事一议，后续实际推进效果有待关注。第三、加强债务管理和监测，部分有负面舆情的区域以召开恳谈会的形式提振投资人信心，维护区域再融资环境。一方面，限制债务规模、融资成本及债务结构，制定债务监测系统，如2021年8月，河南省政府国资委发布《关于加强省管企业债务风险管控工作的实施意见》提出要统筹平衡资金安排，防止债务过度集中兑付，维护和巩固资金链安全，“631”债务偿还机制，即提前6个月制定到期还款计划，提前3个月落实资金来源，提前1个月账上备足偿债资金，提前制定详细偿债方案和应急预案，逐环节、逐流程明确责任，确保资金顺畅接续；另一方面，对于有负面舆情的区域，地方相关部门召开恳谈会的形式提振投资人信心。2023年以来，柳州、甘肃、潍坊等网红区域陆续召开投资人恳谈会，通过政府站台的形式维护当地融资环境，并向金融机构争取资源。2023年2月21日，柳州市召开国有企业发行债券推介会，称“