气候与贸易？协调国际补贴规则与工业脱碳（英）

政策的贡献 问题n˚03/23|2023年2月 气候与贸易？协调国际补贴规则与工业脱碳 大卫Kleimann 执行概要 DavidKleimann（大卫kleimann@bruegel.org）是Bruegel的访问学者 广阔的环境向温室气体净零排放过渡可能需要的补贴正开始在世界最大经济体之间产生国际贸易和政治摩擦。这使得（超）国家工业脱碳努力与国际补贴规则和国家反补贴发生冲突。 关税（即反外国补贴）法律法规。 作者感谢罗纳德。 斯滕布里克、杰罗明·泽特尔迈耶、丽贝卡·克里斯蒂、乌里·达杜什、艾丽西亚·加西亚-埃雷罗、亚历ft大·莱曼、玛丽·勒穆埃尔、本·麦克威廉姆斯、安德烈·萨皮尔和尼古拉斯·韦隆，感谢他们最有用的评论和批评。卢卡·莫法特 感谢优秀研究援助。 国际合作将在紧张局势升级并阻碍有效的气候政策推出之前，以及在紧张局势导致经济对策造成新 的环境商品贸易壁垒之前，必须化解这些紧张局势。这需要就允许的环境补贴做法达成一致，以尽量减少扭曲。 与此同时，至关重要的是提供金融转移支付，帮助较贫穷的经济体实现工业脱碳，同时这些较贫穷的经济体正遭受富裕国家支付的提高全球福利的环境补贴的跨境负面经济影响。 各种论坛主持必要的技术和政治谈判，以确定全球福利净增长补贴的参数。其中包括G7、G20、经济合作与发展组织、世界贸易组织贸易与环境委员会和世贸组织贸易与环境可持续性结构化讨论，以及贸易部长气候联盟。 建议引用 克莱曼，D.（2023）“气候与贸易？协调国际补贴规则与工业脱碳“，政策贡献03/2023，Bruegel 1介绍 给予国内产业的好处越大，补贴就越有可能改变国际市场的竞争条件 。 环境补贴通常被概念化为公共支出（包括放弃的政府收入和实物捐助），以支持实现环境目标，如果任由市场力量影响，这些目标将仍然难以实现（Charnovitz，2014）。有一种强有力的经济论据认为，补贴是向净零全球经济转型的重要工具。虽然税收可以解决排放的负面环境外部性（反映污染者付费原则 ），但它不能同时纠正与绿色创新相关的外部性。正如联合国环境规划署（环境署）在2003年指出的那样：“公共融资对于向绿色经济过渡至关重要，由此产生的正外部效应是完全合理的”（环境署，2003年 ）。 当排放税（碳价格）不可行或由于政治经济限制而不足时，环境补贴也是合理的。在这种情况下，脱碳可能需要消费者激励购买低碳商品和服务，并且/ 或鼓励生产者投资于工业生产过程的脱碳或提高可再生能源生产能力。 然而，这类补贴可能——与其数量成正比——影响国际贸易和投资。首先，与能源生产和其他工业过程的脱碳直接相关的公共投资，以及政府对购买低碳商品和服务的激励措施，将增强国家经济在脱碳商品贸易中的国际竞争力。例如，政府资助用电弧炉代替高炉炼钢，或鼓励使用清洁氢作为钢铁生产的投入，将给以下方面带来竞争优势 清洁钢生产商。在通过税收和可执行的碳强度标准抑制高碳钢消费和生产的判例中，这种竞争条件的扭曲将更加严重。反过来，某些旨在实现工业脱碳的补贴计划可能会扭曲国际贸易带来的好处在各国之间的分配。给予国内工业的好处越大，这种补贴就越有可能改变国际市场上的竞争条件，有利于受益的公司。 预计这些情况将产生政治紧张局势。跨大西洋紧张局势已经因美国《降低通货膨胀法案》（IRA）而浮出水面，该法案补贴美国可再生能源技术的生产和投资。1。取决于如何 美国的贸易伙伴对此做出了反应，这可能会引发一场全球补贴竞赛，以吸引对清洁技术和生产的投资 。在一个政府获得资助国家脱碳努力所需的公共资源的机会大相径庭的世界中，这将尤其成问题。以公共资源稀缺为特征的经济体预计将受到清洁技术创新和工业脱碳补贴竞赛的特别严重打击。碳可以加强贸易和投资效应 边境调整机制和其他边境措施，根据贸易商品的碳强度限制进口，导致市场进一步分割。 然而，至关重要的是，环境补贴的负面跨境经济影响可能被相同政策产生的积极的跨境影响所抵消 。潜在的好处包括贸易引发的技术转让、国内减排和具有成本效益的环境商品供应。换句话说，改变跨境竞争条件的环境补贴可能并不全是坏事。它们可能以净全球福利增强的方式解决市场失灵问题，因此可能完全是 1有关《通货膨胀降低法案》对欧盟影响的背景，请参阅MariaDemertzis，“欧盟对美国通货膨胀降低法案的回应”，Bruegel ，2023年2月1日，https：//www.bruegel.org/comment/eu-回应-美国-国家-通货膨胀-降低-法案。 适当。然而，这类公共融资给政策制定者带来了分配方面的挑战：他们必须通过贸易扭曲最小的政策设计和/或提供跨境转移支付来减轻直接的负面跨境影响，为公共资源匮乏的司法管辖区的工业脱碳提供资金，以确保所有国家及其公民实现公正的净零转型。 1.1治理失败和国内内容要求 如果将环境补贴与保护主义政策混合在一起，也可能造成经济损失。这种政策往往采取当地含量要求的形式，使国内生产商比外国供应商具有竞争优势，消除了竞争的好处，因此经常导致价格上涨、质量降低、种类减少，总体上供应不足的清洁技术和环境商品的可得性降低：“这种贸易限制不可能提高全球福利，而且对任何使用国来说都是可疑的政策，因为国内成本更高消费者和模仿外国做法造成的出口机会的丧失“（Charnovitz，2014）。 适用的世界贸易组织补贴规则——体现在世贸组织《补贴与反补贴措施协定》（ASCM）中——禁止以当地含量要求为条件进行补贴（世贸组织，1994年a）。ASCM正是为了统治政府的以邻为壑的公共融资计划而设计的，当政府试图屈服于政治警报时，他们会束手无策。在这方面，《补贴与反补贴措施协定》保留了约束世贸组织成员行动的明确和实用的法律规则。 1.2建立有利的环境补贴国际管理框架 然而，《补贴与反补贴措施协定》的起草并不是为了适应在向净零过渡过程中提高全球净福利的公共投资。《补贴与反补贴措施协定》没有为环境补贴提供法律庇护所，而环境补贴是弥补它们试图解决的市场失灵所必需的，但也会产生负面的跨境贸易影响。《补贴与反补贴措施》偏向于限制跨境经济溢出效应，即使这些溢出效应被积极的经济和环境影响以及减少生产的负面环境外部性所抵消。在《补贴与补贴与反补贴措施协定》起草三十年后，这一遗漏带来了国际监管挑战，因为世界经济各国政府已开始将数千亿欧元作为气候立法的核心要素。然而，实现转型所需的某些类型的公共投资可能会被赶上 在WTO争端解决程序中或将受到《补贴与反补贴措施协定》规范并明确允许的国家反补贴税的约束。这些摩擦可以而且应该通过一切手段避免（第4节）。需要什么 –除了提高公共融资的透明度和实证分析之外，各国政府在允许的环境补贴方面达成政治共识，以尽量 减少负面的跨境经济外部性，同时最大限度地发挥积极的经济和环境溢出效应。除了高收入国家政府及其纳税人限制补贴竞赛公共账户成本的利益之外，通过将签署和批准补贴协议与可信和具体的承诺联系起来，为贫困经济体的国家工业脱碳努力提供资金支持，可以促进广泛行为者之间的政治趋同。 2世贸组织规则适用于环境补贴 根据《补贴与补贴措施协定》，如果公共机构以直接转移、放弃的收入（例如税收减免）或实物捐助的形式提供财政捐助，并且这种捐助带来好处，则认为存在补贴。如果财政捐助改变了市场上的竞争条件 ，有利于接受经济的经营者，则视为给予了利益（《补贴与反补贴措施协定》第1条;世贸组织，1994年b ）。然而，《补贴与补贴措施协定》只对专门针对企业或行业、企业集团或行业的补贴加以限制（《补贴与反补贴措施协定》第2条），例如某些能源密集型贸易行业（WTO，1994b）。 2.1禁止的补贴 如果具体补贴取决于出口业绩或国内货物的使用而不是进口货物的使用，则完全禁止。因此，《补贴与反补贴措施协定》第3条公正地说明了出口补贴和受当地含量要求约束的补贴先验地被认为是扭曲贸易的（世贸组织，1994年b）。在WTO争端解决程序中，如果发现被禁止的补贴，就有义务立即取消补贴 ，如果该措施未在合理期限内取消，则授权采取反措施（《补贴与反补贴措施协定》第4条）。以使用当地内容为条件的补贴也将违反关贸总协定（关贸总协定）第三条第4款（世贸组织，1994年b）规定的国民待遇规定。 2.2可操作的补贴 根据《补贴与反补贴措施协定》，既不以出口为条件，也不以使用当地内容为条件的具体补贴仅被视为“可诉”。只有当能够证明可诉的补贴普遍扭曲贸易，或具体涉及投诉的WTO成员时，才认定其与《补贴与反补贴措施协定》不一致（《补贴与反补贴措施协定》第5、6和7条）。《补贴与补贴措施协定》规定，如果发现补贴对另一WTO成员的产业造成不利影响（从补贴对双边贸易量、价格、收入、销售、利润、生产率等的可观察影响中可以明显看出），可以采取法律补救措施，以抵消该成员根据WTO所涵盖的协定应获得的利益，或对该成员的利益造成严重损害（包括取代或阻碍本来会发生的出口或进口，削弱、压制或压低价格，或增加补贴成员出口的世界市场份额）。 如果发现补贴因发现伤害、无效或严重损害而造成不利影响，则必须撤销补贴或消除不利影响。“对国内产业的损害”和“严重损害”之间的显著区别在于，考虑到对国际贸易的一般影响，后者比前者涵盖更广泛的情况。相比之下，前一个概念的范围只允许对补贴对双边贸易的影响进行调查和积极发现。 2.3环境补贴的主要威胁：国家反补贴（反补贴）税法律法规 接受可诉补贴的行业最终可能会受到第三国政府征收的关税（CVD）。征收反补贴（反补贴）税需要政府机构根据《补贴与补贴措施协定》的规定进行调查，并发现生产类似产品的国内产业受到损害，以对双边贸易量、价格、收入、销售、利润、生产率和产能利用率的影响来衡量（第五部分《反补贴与补贴措施协定》）。政府经常使用反补贴税来解决外国补贴问题，相比之下，相对较少使用世贸组织 争端解决程序。有鉴于此，应对可以说是全球净福利增强环境补贴的最重要行动应该采取心血管疾病的形式。2022年，全球实施了291项CVD措施，过去十年呈急剧上升趋势（图1）。 图1：按适用年份划分的2022年1月1日或之后生效的反补贴税措施 45 40 35 30 25 20 15 10 5 <1995 1995 1996 1999 2000 2001 2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022* 0 资料来源：根据世贸组织改编的勃鲁盖尔。*数据仅涉及1月至6月期间。 2022年全球生效的所有措施中约有三分之二是由美国采取的，加拿大（12%）和欧盟（8%）分别排在第二和第三位。 图2：报告成员在2022年1月1日或之后生效的反补贴税措施 其他人,16 印度,14 中国,7 2%5% 6% 8% 4% 12% 63% 欧盟、22 澳大利亚,11 加拿大,33 美国,176年 资料来源:根据WTOBruegel。 目前，发展中国家以及中国和印度是北美和欧洲CVD措施的主要目标。然而，近年来，针对欧盟国家气候相关补贴的美国心血管疾病已开始浮出水面（图3）。 总之，如果贸易效应的存在可以与公共融资有因果关系，但可能具有净福利增强效应，则可以通过世贸组织争端解决或反映《补贴与反补贴措施协定》第五部分编纂的世贸组织反补贴税规则的国家反补贴税法规援引世贸组织补贴纪律。 图3：2022年1月1日或之后生效的反补贴税措施，按出口商分列 其他人,44 16% 美国,6 2% Turkiye166% 越南,124% 韩国,103% 3% 印度尼西亚,8 16% 50% 中国,139年 印度,44 资料来源:根据WTOBruegel。 2.4国际经济法中环境补贴没有例外 在这方面，值得注意的是，《补贴与反补贴措施措施协定》包括一类“不可诉”补贴，涵盖现有设施适应新环境法规或要求的20%的成本，以及不