地方债与城投行业2022年回顾及2023年展望之政策篇：稳增长下地方债扩容创新 城投行业监管仍有保有压

方政府债与城投行业监022年第9期 测周报2 性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 地 隐 政策年报 2022年1月1日—12月31日 地方政府与城投行业研究 稳增长下地方债扩容创新城投行业监管仍有保有压 作者： 中诚信国际研究院 袁海霞010-66428877-261 hxyuan@ccxi.com.cn 汪苑晖010-66428877-281 yhwang@ccxi.com.cn 鲁璐010-66428877-318 llu@ccxi.com.cn 【地方政府专项债2022年回顾与2023年展望】稳增长加码专项债将持续扩容，积极财政加力提效需用好用足，2023-01-11 【城投行业2022年回顾及2023年展望之市场运行篇】严控隐债下城投融资压力不减，关注债务重组加速的衍生风险，2023-01-09 【地方债与城投行业2022年前三季度回顾及下阶段展望之政策篇】稳增长持续发力地方债将用好用足，严监管基调不改隐债化解仍将推进，2022-10-13 【地方债与城投行业2022年上半年回顾及下阶段展望之政策篇】促基建政策频出地方债发行前置，“20号文”待细化债务化解或加速，2022-08-03 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn ——地方债与城投行业2022年回顾及2023年展望之政策篇 主要观点 2023年政策展望：加力提效，防范风险 从地方债看，后续政策将更注重加力提效，不断提升资金使用效益，并通过制度设计防范兑付风险。一是专项债新增额度有望保持高位；二是细化落实地方债常态化管理，尤其是加强有效项目储备；三是加快建立地方政府偿债备付金制度，防范兑付风险。 从城投行业看，紧融资状态仍将持续，政策将继续有保有压，着力推进隐性债务有序化解和城投企业平稳转型。一是融资政策将继续在“稳增长”与“严监管”间权衡，有保有压、整体偏紧；二是在隐性债务风险化解“全省一盘棋”格局下，地方政府、金融机构或将加强合作与联动，出台相关政策助力城投稳妥化债、有序转型。 2022年政策特点：有保有压，加速改革 稳增长：政策支持地方债发行规模速度创新高，保障城投企业合理融资需求第一，新增专项债额度创历史新高，募投领域合理扩大；第二，金融机构支持基建政策频出，相关城投合理融资需求得到保障；第三，央地层面支持大力盘活存量资产，扩大有效投资。 防风险：地方债常态化管理机制落实落细，隐债严监管基调不改 第一，地方债常态化严监管全面推进，不断提高专项债资金使用效率；第二，央地持续开展隐债问责通报，相关金融监管力度加大；第三，高、低风险地区因地制宜探索化债道路，城投企业转型整合进程加快。 促改革：加快建立现代财税体制，推进省以下财政体制改革 预算管理制度改革持续落地的同时，“国发20号文”推进省以下财政体制改革，多方面化解基层收支矛盾。第一，清晰界定省以下财政事权和支出责任，减轻基层负担；第二，理顺省以下政府间收入关系，加大省级统筹稳定基层收入；第三，完善省以下转移支付制度，强调兜底线、促均衡、保重点。 政策推进中的关注点：稳增长的制约与处置风险的风险 有效项目储备仍然不足，制约稳增长政策效果显现 关注项目储备数量少导致的专项债额度衔接不到位、不稳定问题，以及项目储备质量低与专项债资金用途频繁调整的恶性循环。 稳增长下地方债大幅扩容，关注债务风险快速攀升 稳增长政策下地方债尤其是专项债新增额度保持高位，负债率、债务率持续上升，需警惕财政偏紧、部分专项债项目收益偏低等带来的偿债压力。 严监管持续城投融资仍偏紧，关注弱资质城投流动性压力 在保障城投企业合理融资需求的同时，政策坚持严控隐债不动摇，发行审核仍较严格，需关注弱资质城投流动性压力及尾部城投风险暴露情况。 城投化债及转型整合加速，关注“处置风险的风险” www.ccxi.com.cn 随着“5-10年化债计划”到期时点逐步临近，城投化债及转型整合进度明显加快，需关注并防范“处置风险的风险”，如地方政府及城投平台化债不实、城投转型过于激进等。 2022年内外超预期冲击下我国经济下行压力加大，地方债与城投行业相关政策继续以稳增长、促基建为主线，支持地方债发行规模与速度创新高、投向领域合理扩大，保障城投企业合理融资需求；同时防风险力度不减，地方债常态化管理机制落实落细，隐债严监管基调持续；此外省以下财政体制改革进程加速，缓解基层“三保”及基建支出压力。2023年，我国经济恢复基础尚不牢固、“三重压力”仍较大，在“稳字当头、稳中有进”、“积极的财政政策要加力提效”政策基调下，后续将聚焦地方债加力提效、确保“债务-资产”高效转化，并在继续保障城投合理融资需求的同时，着力推进隐性债务有序化解和城投平稳转型。 一、2022年政策特点：有保有压，加速改革 2022年经济下行压力加大背景下，政策层面稳增长、防风险两手抓两手硬，取得了积极成效。在地方债规模扩容的同时落实落细常态化监管，在保障城投企业合理融资需求的同时加大隐债问责力度，用严监管措施保障稳增长政策效果的高效发挥；同时向改革要财力，积极推进省以下财政体制改革，化解基层收支矛盾、支持基层“三保”与基建开展。 （一）稳增长：地方债发行规模创新高，城投合理融资需求得保障 第一，新增专项债额度创历史新高，募投领域合理扩大。2022年在稳增长、促基建政策背景下，新增专项债额度保持高位并积极盘活结存限额，发行进度更为靠前，着力支持经济增长。具体来看，3月“两会”提出地方新增专项债限额3.65万亿元，与2021年高位持平； 5月《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（“稳经济33条”）等政策敦促下新增专项债发行速度创新高，3.45万亿用于项目建设的专项债6月底前基本发行完毕、8月底前基本使用完毕；而后8、9月国常会多次部署盘活地方结存的5000多亿元专项债限额，11月基本发行完毕，有力支撑年末及跨年度经济增长。在专项债扩容、加速的同时，其募投 领域纳入消费相关基建、新基建、新能源后扩展至12项，用作资本金领域增加新能源项目、 煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施后拓展至13项，支持领域的拓宽更好发挥了专项债 “四两拨千斤”作用。 第二，金融机构支持基建政策频出，相关城投合理融资需求得到保障。在专项债发力的同时，金融机构也加大了对基建支持力度，《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》（“央行23条”）、“稳经济33条”、6月及8月多次国常会对金融机构提出了主动 对接专项债等重大项目、合理购买地方债、调增政策性银行8000亿元信贷额度、发行两批超 6000亿元政策性开发性金融工具并扩大其支持范围等要求；此外，支持发行县城新型城镇化建设专项企业债券、对收费公路经营主体提供定向金融支持等政策也不断出台。在“保障融资平台公司合理融资需求”定调下，重点地区参与重点基建项目的城投企业有望更充分地获得银行信贷、专项建设债、县城新型城镇化建设专项企业债等融资支持。 第三，央地层面支持大力盘活存量资产，扩大有效投资。除了增量资金扩容外，2022年政策鼓励盘活存量资产以获得建设资金。中央层面，5月国办《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》倡导通过REITs、PPP等途径盘活存量规模大、收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，用好回收资金增加有效投资，7月发改委就此出台了具体要求；地方层面，陕西、内蒙古、辽宁、江西等地因地制宜确定了盘活存量资产具体行动方案，陕西还拟定了基础设施REITs项目发行上市目标。截至2022年底，已上市的24只REITs中有11只的原始权益人为城投企业，涉及北京、上海、广东、浙江、江苏、福建、重庆、安徽等地，政策鼓励下存量基建资产有望得到进一步盘活。 （二）防风险：地方债常态化管理落实落细，隐债严监管基调不改 第一，地方债常态化严监管全面推进，不断提高专项债资金使用效率。专项债穿透式监测全覆盖目标积极达成，中央及地方及时掌握债券资金使用、项目建设进度、运营管理情况；资金用途调整机制在20多个省份广泛应用，避免了债券资金闲置浪费；支出进度管理与违规处理处罚机制加快落实，山西、吉林、广东、福建、河南等地建立了支出进度预警、闲置资金超期收回等机制，福建要求通报专项债使用管理负面典型案例，对问题突出地区扣减限额或停发债券；偿债备付金制度被提上日程，青海、河南、郑州提出探索建立该制度，财政部发文支持深圳建立该制度，防范专项债券兑付风险。 第二，央地持续开展隐债问责通报，相关金融监管力度加大。财政部于5月、7月2次公 开披露共16个地区的隐债问责典型案例，甘肃、云南财政部门共4次披露辖内隐债问责结果，央地隐债问责通报频率均明显加快，问责类型包括新增隐债、化债不实两类。此外，9月银保监会提出支持开展违规新增隐债、违规化解隐债专项核查，财政部门问责地方政府、城投企业，银保监部门问责金融机构的“双监管”局面开始形成，11月又强调严肃查处融资租赁公司新增隐债业务，相关金融监管力度不断加大。 第三，高、低风险地区因地制宜探索化债道路，城投企业转型整合进程加快。对于经济财政实力雄♘或债务负担较低地区开展“全域无隐性债务试点”，主要通过发行再融资债置换方式进行，一季度广东、江苏东海宣布域内隐债清零，北京、上海、西藏、陕西汉中、陕西定边等地继续开展试点工作。对于经济财政实力薄弱、债务负担较重地区，“国发2号文”提出“研究支持在部分高风险地区开展降低债务风险等级试点”，贵州倡导金融机构通过展期、降息、续贷等方式支持化解债务风险，遵义道桥完成债务重组方案，对银行类债务展期20年，财政部也提出指导山东逐步降低高风险地区债务风险水平。此外，城投转型整合进程加快，宁夏银川、陕西韩城、湖南湘潭、江苏扬州等地积极出台转型指导意见、推进“小管委会+大公司”试点、制定压降平台公司数量目标等。 （三）促改革：加快建立现代财税体制，推进省以下财政体制改革 疫情反复扰动、经济持续面临三重压力背景下，地方财政尤其是基层财政收支矛盾凸显、财力难以匹配“三保”与基建需求。在各地持续出台预算管理制度改革实施意见、向管理要 财力的同时，6月国办印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国发“20号文”），为推进省以下财政体制改革提供了纲领性意见和具体措施，多方面化解基层收支矛盾。第一，清晰界定省以下财政事权和支出责任，减轻基层负担。在事权划分上强化省级职责、减少向下级委托事务，减轻市县政府事权负担，在支出责任界定上遵从“减轻基层负担、体现区域差别”原则。第二，理顺省以下政府间收入关系，加大省级统筹稳定基层收入。将税基稳定、地域属性明显的收入划归市县，保障基层财政稳定收入来源；将税基流动性强、区域间分布不均、年度间波动较大的税收收入划归省级，发挥省级抗风险能力强的优势。强调适度提高省级财政统筹调控能力，提高基层“三保”压力较大、人均支出差距较大及区域间资源分布不均地区的省级收入分享比例，为其调控区域间财力提供收入保障。第三，完善省以下转移支付制度，强调兜底线、促均衡、保重点。明确一般性转移支付用于均衡区域间基本财力配置，向革命老区、民族地区及重要功能区等倾斜，并将区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政困难的县纳入省直管范围，对县级“三保”采取“县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励”原则，推动财力下沉。值得注意的是，“20号文”提出“省级政府对地方债务风险负总责”，有利于更好发挥省级政府对地方债务的监管与统筹调控作用，一是省级政府可以加大对全域债务化解工作的统筹监督，避免区县化债难、违规化债等风险出现；二是省级政府可以更顺畅地承接中央政策，用更强的影响力在全省内统筹化债资源；三是在债务风险化解“全省一盘棋”格局中，城投企业作为隐债主要载体有望加速整合转型，推动政府债务化解。 二、政策推进中的关注点：稳增长的制约与处置风险的风险 政策的制定与实施并非一劳永逸，而