地方政府与城投行业研究：云南省PPP项目及城投企业参与概况

www.ccxi.com.cn 专题研究 2022年12月 目录 中诚信国际 地方政府与城投行业研究 云南省PPP项目及城投企业参与概况 全国PPP项目发展概况2 摘要在经历2016~2017年高速增长后，全国入库PPP项目投资规模2018~2019年出现下降，2020年以来呈小幅增长趋势，增速明显放缓，可行性缺口补助是当前主流回报机制。城投企业主要以政府出资方代表参与PPP项目，少数作为社会资本方角色参与PPP项目的城投企业面临建设进度不及预期、投资规模增加、资金来源不足等投资压力，以及使用者付费不足、政府付费和可行性缺口补助支付不及时等经营风险。云南省PPP项目投资金额位于各省（直辖市、自治区）前列，但2021年4月以来，云南省持续无PPP新项目入库，且出现较明显的退库情况，入库项目数量和投资规模出现较大幅度下降。云南省PPP项目行业集中度和类型集中度均很高，以交通运输和市政工程行业的可行性缺口补助类型为主，其中高速公路和地方基础设施项目投资规模占比较大，省本级和部分市州政府作为发起人的高速公路PPP项目将面临较大的补助支出压力。云南部分省属国有企业作为社会资本方和建筑施工方，参与的PPP项目投资建设规模很大，面临来自经济下行压力和地方财政收支矛盾加大、区域融资环境变化、自身持续的投融资和债务压力、项目未来经营收益及可行性缺口补助到位的不确定等挑战。本文选用地方“PPP投资金额”、“PPP投资金额+政府债务余额”与“一般公共预算收入”及“综合财力”等指标，估算地方PPP项目支出以及考虑现有政府债务后PPP项目支出对财政收入形成的压力。整体来看，云南省PPP项目投资金额大，考虑到地方财政实力较弱，政府债务负担较重，省本级及部分市州面临较大的PPP财政支出压力。 城投企业参与PPP项目的模式和风险点5云南省PPP项目概况及城投企业参与情况5总结12 联络人 作者政府公共评级部骆传伟027-87339288-625 chwluo@ccxi.com.cn 中诚信国际地方政府与城投行业研究 “国发〔2014〕43号”文件出台后，地方政府融资机制逐步规范，为缓解地方债务压力，43号文明确提出推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，PPP模式在全国掀起热潮，纳入全国PPP综合信息平台项目管理库（以下简称“项目库”）的项目数量呈快速增长趋势。但受地方政府债务管控和财政收支波动等影响，各部委先后出台了一系列政策加强管控PPP项目，近年来入库项目数量及投资规模增速明显放缓，PPP项目逐渐进入规范发展阶段。 由于政策限制，同时为充分利用社会资本方的专业能力和资金优势，城投企业多以政府出资代表的角色参与PPP项目，主要替政府履行出资人责任并获得相应的回报。少数作为社会资本方参与PPP项目的城投企业，在部分项目回报周期长、回报风险大的区域，将面临项目建设进度不及预期、投资规模增加、资金来源不足等带来的投融资压力，以及使用者付费不足、政府付费和可行性缺口补助支付不及时等风险。 云南省PPP项目投资金额位于各省（直辖市、自治区）前列，但受监管政策影响，2021年4月以来持续无PPP新项目入库1，且出现较明显的退库情况，入库项目数量和投资金额出现较大幅度下降。云南省PPP项目行业集中度和类型集中度均很高，以交通运输和市政工程行业的可行性缺口补助类型为主，其中高速公路和地方基础设施项目投资金额占比较大，省本级和部分市州作为发起人的高速公路项目投资金额很大，省本级和相关市州政府面临较大的可行性缺口补助支出压力。部分省属国有企业作为社会资本方和建筑施工方，参与的PPP项目投资建设规模很大，面临来自经济下行压力和地方财政收支矛盾加大、区域融资环境变化、持续的投融资和偿债压力、可行性缺口补助到位的不确定等挑战。 一、全国PPP项目发展概况 根据财政部项目库信息，2016~2017年纳入项目库的PPP项目数量和投资金额呈快速增长趋势。为了防控地方债务风险，确保财政可持续性，财政部将PPP支出责任纳入监控体系，严控财政承受能力10%的红线，即每一年度地方PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，对占比7%~10%的地区进行风险提示，对超过10%的地区暂停新PPP项目入库，使得2018~2019年入库项目数量和投资金额出现下降，2020年以来呈小幅增长趋势，增速明显放缓。截至 2022年8月末，全国31个省（直辖市、自治区）、中央及新疆生产建设兵团纳入项目库的PPP项目（含 储备项目）共有13,986个，投资金额总计205,513.21亿元，2022年8月末的全部入库项目落地率为 81.48%。 1经查询财政部政府与社会资本合作中心相关信息。 中诚信国际地方政府与城投行业研究 250,000 图12016年~2022年8月入库PPP项目情况（含储备项目） 投资金额（亿元）项目数量（个） 20,000 200,00016,000 150,00012,000 100,0008,000 50,0004,000 00 2016-012016-122017-122018-122019-122020-122021-122022-08 资料来源：wind，中诚信国际整理 分区域看，贵州、四川、河南、浙江和山东的投资金额位列前五，分别为18,967.00亿元、15,093.09亿元、14,192.24亿元、12,761.36亿元和12,009.54亿元，超过万亿的还有云南11,832.01亿元和湖北10,604.16亿元。项目数量位列前三且过千的为贵州、河南和山东，分别达到1,300个、1,219个和1,079个，明显多于其他区域。 20,000 15,000 10,000 5,000 0 图22022年8月末各省（直辖市、自治区）PPP项目情况（含储备项目） 投资金额（亿元）项目数量（个） 1,400 1,200 1,000 800 600 400 200 贵州四川河南浙江山东云南湖北广西河北江苏新疆广东江西安徽湖南陕西山西福建重庆辽宁甘肃天津吉林内蒙古北京黑龙江青海海南宁夏兵团中央上海 西藏 0 资料来源：wind，中诚信国际整理 从行业分布来看，2022年8月末位列前五的交通运输、市政工程、片区开发、生态建设和环境保护及旅游，投资金额分别为70,450.26亿元，55,495.23亿元，24,278.17亿元，13,189.28亿元和6,492.30亿元，占比分别为34.28%，27.00%、11.81%、6.42%和3.16%，合计达到82.67%。 PPP项目按回报机制可分为政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种类型，财政资金参与程度依次减弱。实际操作中，财政资金参与程度最高的政府付费类型PPP项目投资金额较小，占比也呈下降趋势，可行性缺口补助是当前主流付费机制，符合PPP模式缓解政府债务压力的初衷。截至2022年8月末，可行性缺口补助、政府付费和使用者付费类型的PPP项目投资金额分别为136,816.26亿元、 42,208.50亿元和26,488.45亿元，分别占比66.57%、20.54%和12.89%。 中诚信国际地方政府与城投行业研究 图32022年8月末入库PPP项目行业分布情况 （含储备项目，亿元） 图42022年8月末入库PPP项目回报机制分布情况 （含储备项目，亿元） 交通运输市政工程片区开发 生态建设和环境保护 旅游水利建设 保障性安居工程 教育其他 政府基础设施 林业 文化 医疗卫生 体育农业科技能源养老 社会保障 020,00040,00060,000 80,000 可行性缺口补助政府付费 使用者付费 资料来源：wind，中诚信国际整理资料来源：wind，中诚信国际整理 不考虑储备项目，截至2022年8月末，纳入项目库的PPP项目共有10,292个，投资金额总计 162,672.64亿元，投资金额位列前五的分别为贵州12,609.46亿元、四川11,375.00亿元、云南11,295.18 亿元、河南10,640.00亿元和浙江10,117.00亿元。 储备项目中，投资金额前五位分别为贵州6,357.54亿元、四川3,717.59亿元、河南3,527.38亿元、 湖北3,478.72亿元和山东3,435.10亿元，贵州和四川含储备、不含储备及储备项目的投资金额均位列前两名。 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 图52022年8月末各省（直辖市、自治区）PPP项目情况（不含储备项目） 投资金额（亿元）项目数量（个） 900 800 700 600 500 400 300 200 100 贵州四川云南河南浙江山东江苏河北湖北广西广东新疆安徽山西湖南江西陕西甘肃福建重庆天津辽宁吉林北京内蒙古黑龙江宁夏海南青海兵团上海中央 西藏 0 资料来源：wind，中诚信国际整理 中诚信国际地方政府与城投行业研究 二、城投企业参与PPP项目的模式和风险点 《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中明确规定：“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”同样，在《PPP项目合同指南（试行）》也提到：“所称社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司。本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区的PPP项目。”2022年11月出台的《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）再次明确：“地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。”并且要求地方财政部门对社会本方资质采取穿透管理。但是对于省级政府控制的国有企业是否可以作为省级PPP项目的社会资本方，没有作出明确规定，结合目前实际情况看，这种操作大概率是被允许的。 基于上述政策限制，当前城投企业参与PPP项目以政府出资代表角色为主，出资比例按照《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》明确“对具体项目的投资补助，原则上不得超过项目总投资的50%”，在PPP项目实际操作中执行上述标准并参考基建项目，一般在20%及以下，资本金来源原则上应为政府出资，但实际中城投企业作为股东以自有资金代为出资的情况并不少见。少数城投企业以社会资本身份参与PPP项目，主要是“国办发〔2015〕42号”文件发布后，部分城投企业在明确不再承担地方政府举债融资职能的前提下，作为社会资本参与当地PPP项目。 由于作为政府出资代表的投资金额较小、资金来源较有保障，作为城投企业参与PPP项目的主要压力与风险体现在作为社会资本方角色。投资阶段主要受经济环境、融资政策、区域规划等因素影响，或造成PPP项目建设进度不及预期、投资规模增加、资金来源不足等问题，城投企业面临投融资压力。运营阶段存在使用者付费不足、政府付费和可行性缺口补助支付不及时等风险。 三、云南省PPP项目概况及城投企业参与情况 2016~2021年末云南省PPP项目投资金额保持持续增长，截至2021年末纳入项目库的PPP项目 （含储备项目，下同）有524个，投资金额合计13,791.78亿元。近年来，随着部分项目进入运营期，地方用于支付PPP项目费用的财政资金增加，支出比例触及红线使得云南省自2021年4月开始被暂停新PPP项目入库，至2022年8月末的入库项目为453个，投资金额合计11,832.01亿元，项目数量较 2020年末净减少79个，投资金额减少1,885.71亿元，项目退库情况明显。截至2022