补充保障形式

05 07 11 11 13 16 25 25 27 37 45 45 48 54 56 57 61 61 62 64 65 66 序言 序言 2020年注定是载入史册的一年。一场突如其来的新冠肺炎疫情以前所未有的速度和规模席卷世界，给全球的公共卫生体系及医疗保障制度带来危机和挑战。面对这场灾难，我国政府从中央到地方的领导层迅速制定了突发事件的应对策略，并协调执行疫情控制计划，全社会爱心涌现，奉献医疗物资、资金与志愿服务，共同谱写成功抗疫的协奏曲，让世界感受到中国特色的医疗保障体系的有效性。 医疗保障是减轻群众就医负担、增进民生福祉、维护社会和谐稳定的重大制度安排。中国从1949年以来就探索建立具有中国特色的城乡医疗卫生事业制度，计划经济时期的公费医疗制度和农村合作医疗制度，为城乡居民的健康保障和中国卫生事业的进步做出了突出贡献。改革开放以后，尤其是本世纪初启动的新型农村合作医疗和2009年开启的医疗改革，使我国医疗保障制度在新的历史条件下不断发展和完善。 随着人民群众对健康福祉的需要日益增长，医疗保障领域发展不平衡不充分的问题也逐步凸显。当前，城镇化加速，2019年末城镇化率超过60%，统筹城乡发展任务更为艰巨。人口大规模流动成为常态，流动人口超过2.36亿。人口老龄化加速，慢性病患者数量庞大，高血压、糖尿病患者数量超过3亿，社会医疗费用负担较重。结构性、体制性、周期性问题相互交织。而由于基本医保体系在抵御家庭灾难性卫生支出方面效率有限，我国困难家庭和脆弱人群的医疗负担仍难以承受、不同医疗保障体系之间衔接不畅等问题依然存在，“因病致贫、因病返贫”的事件仍时有发生，亟需在宏观政策层面进行一定的补漏。 面对历史发展进程中的各类挑战，从深度解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾出发，2020年2月，中共中央、国务院发出《关于深化医疗保障 制度改革的意见》，明确新时代中国特色的医保制度建设目标，确定到2030年，全面建成以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助共同发展的医疗保障制度体系；明确“促进各类医疗保障互补衔接，提高重特大疾病和多元医疗需求保障水平”；要求各地加强部门协同，采取多种措施促进多层次医疗保障体系发展；支持商业健康保险发展，丰富商保产品供给，加强市场监管，提高健康保障服务能力；积极鼓励社会慈善捐赠，统筹调动慈善医疗救助力量，支持医疗互助有序发展。 国家所规划的宏观政策格局，使得慈善医疗救助与医疗互助正式成为国家医疗保障体系的有机组成部分。也就是说，社会力量已经在政策层面实现了机制性的对接。从宏观政策的视角看，作为多层次医疗保障体系的一个层次和基本医疗保险的重要补充力量，医疗慈善捐赠和医疗互助的发展不可或缺。 序言 在这样的社会背景下，《新的补充形式——慈善捐赠与医疗互助：健全完善多层次医疗保障体系》白皮书的发布正当其时。白皮书回顾了我国医疗保障体系、医疗慈善捐赠和医疗互助的发展历程，对医疗慈善捐赠和医疗互助的现状与发展过程中的创新之处进行了描述和剖析，并在最后提出了具有相应的政策建议和产业发展建议，所有这些，均为中国特色多层次医疗保障体系建设的探索并促使其尽快走向成熟、定型提供了有价值的参考。 我们特别感谢白皮书的艾社康咨询及研究团队，他们对于历史逻辑的梳理和宏观政策的分析，为我们提供了中国社会慈善捐赠与医疗互助的生动发展图景并提出了十分有启发的政策建议。社会政策的完善，特别需要从实践的层面进行咨询与研究的多角度拓展。他们的工作，富有历史意义和现实意义！ 谨希望白皮书对于我国医疗保障体系中的慈善捐赠与医疗互助板块的建设有所裨益！ 王振耀（北京师范大学中国公益研究院院长） 2021年元月5日于北京 6 内容概述 内容概述 《中共中央国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》的发布，从增进民生福祉出发，要求我国加快建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次医疗保障体系。其中明确提出了力争到2030年，全面建成以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助共同发展的多层次医疗保障制度体系。 作为基本医疗保险的补充，商业健康险、慈善捐赠、医疗互助等多层次的保障体系近年来得到了长足的发展。其中商业健康险在政策和市场的双重驱动下快速增长，在覆盖人群、保费收入和产品创新几方面都有较大的突破。商保公司积极参与基本医保和大病保险的经办和承办，并且于近期密集推出与医保紧密衔接的普惠型城市补充健康险（惠民保）产品，目前已覆盖了全国几十个城市和二千多万参保人。反观慈善捐赠（包括大病众筹）和医疗互助行业，其发展相对独立于政府的医保和救助体系，未来发展应考虑如何衔接政府保障制度、融入多层次保障体系。 报告的第一章首先回顾了我国医疗保障体系的发展历史和成效，并分析了建立多层次保障体系的必要性。文中对医疗慈善捐赠、网络大病众筹以及医疗互助等保障层次的内涵定义、目标人群画像和定位作用进行了初步界定和阐述。 本报告的第二和第三章节分别对慈善医疗捐赠、网络大病众筹以及医疗互助行业的发展历程进行了回顾，并从资金体量、参与方、运营模式、行业创新和行业监管等几方面总结其行业现状。其中重点对每个保障体系的目标人群、筹资情况、保障内容进行了分析，深入探讨了其在多层次保障体系中的定位及其对目标人群的实际保障效果。最后，报告也针对各个保障体系目前面临的挑战和未来发展趋势进行了梳理和展望。 报告第四章提出了相关的政策和行业建议。从政府角度，我们建议推动多层次保障体系建设的落地，与慈善捐赠和医疗互助等相关方积极合作，以地方为单位进行多方合作的模式创新。政府也需要在强化监管、行业指导、信息共享等方面加快步伐，为行业的有序发展和不同保障体制之间的合作交流打好基础。从行业角度，我们提出应转换思路，明确自身在多层次保障体系中的定位和作用，加强政府交流与合作，并推动业务模式创新。在多方共建的格局下，一方面行业可以从医疗保障体系的全局出发、更有效的配置慈善和互助资源，另一方面可以获得更多的政府指导和支持，规避行业发展中的风险。 7 第多层一次医章疗保障体系中 慈善捐助和医疗互助的功能与定位 第一章：多层次医疗保障体系中慈善捐助和医疗互助的功能与定位 党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，我国医疗保障制度改革持续纵深推进，在破解看病难、看病贵问题上取得了突破性进展。目前，我国已建立了世界上规模最大的基本医疗保障网，全国基本医疗保险参保人数超过13.5亿人，覆盖面稳定 在95%以上。职工医保和居民医保政策范围内住院费用报销比例分别达到80%以上和 70%左右，住院最高支付限额分别达到职工年平均工资和居民年人均可支配收入的6倍 左右。根据国家医疗保障局待遇司领导的公开发言，截至2018年年底，我国城乡居民大 病保险覆盖10.2亿参保居民，在基本医保基础上报销比例平均提高13个以上百分点。低保对象、特困人员、建档立卡贫困人口等困难家庭人群政策范围内住院费用在年度救助限额内，救助比例达到70%。我国医疗保障制度体系实现了从无保障到单位集体保障、再发展到以社会统筹为主的社会医疗保险模式，逐步确立了以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助共同发展的多层次医疗保障制度体系。 一、我国医疗保障体系的历史发展进程 （一）计划经济时期：我国医疗保障体系起步和探索阶段 在计划经济时期，城市医疗保障体系主要由劳保医疗及公费医疗组成；农村的医疗保障体系为以集体与个人合作分担医疗费用的形式，进行的小范围内的集体保障。 1.计划经济时期的城镇医疗保障制度 1951年，以《中华人民共和国劳动保险条例》为依据，建立起劳保医疗制度，其保障对象为国有集体企业职工及其供养的直系亲属，各项费用均由实行劳动保险的企业或资方负担，保障水平为职工全额报销、家属半额报销。 1953年《卫生部关于公费医疗的几项规定》发布，公费医疗制度建立。公费医疗所需经费由国家财政拨款负担，国家财政统一拨付给各级卫生主管部门统筹统支，保障对象为国家机关事业单位工作人员、革命残废军人、高校学生等。 2.计划经济时期的农村医疗保障制度 1955年，在农村实行合作化的背景下，山西省高平市米山乡在农业社会保健站中实现“医社结合”，由社员群众出“保健费”和生产合作社公益金补助相结合的集体保健医疗制度建立。1956年，《高级农业生产合作社示范章程》规定出台，首次赋予农村集体 11 第一章：多层次医疗保障体系中慈善捐助和医疗互助的功能与定位 组织介入农村社会成员疾病医疗的责任。 1968年开始，以农民自愿互助为基础，依靠集体经济的农村合作医疗制度在全国农 村普遍建立。1979年原卫生部发布《农村合作医疗章程（试行草案）》从国家制度层面进行了规定。合作医疗制度被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。 （二）改革开放以来：逐步开始了医保全民化的进程 改革开放后，城镇职工基本医疗保险在各地不断探索，与此同时，农村合作医疗逐渐衰落、城镇居民医疗保障缺失。伴随1998年城镇职工基本医疗保险制度建立，我国医疗保险逐步开始了全民化的进程，新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险的相继诞生，初步确立了我国社会医疗保险的制度框架。 1998年，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，正式提出在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革，标志着与就业关联的医疗保险制度正式建立。 2002年，《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，决定建立新型 农村合作医疗和救助制度。2003年1月，国务院办公厅转发原卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》。同年，我国建立社会医疗救助制度，重点是解决重度残疾人、农村“五保户”和城镇“低保户”等困难群体的基本医疗保障，是体现社会政策托底功能的制度安排。 2007年，国务院出台《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，在全国建立城镇居民基本医疗保险制度，重点解决城镇非从业人口（俗称“一老一小”）的基本医疗保障。 （三）新医改以来：全民医保制度快速发展与完善 2009年3月，以《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》为标志，开 启了新一轮医药卫生体制改革，全民医保制度也得到了新的发展和完善。2013年，我国 建立疾病应急救助制度，并于2015年，整合城乡医疗救助制度，全面开展重特大疾病医疗救助工作。2016年1月，国务院发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，整合城镇居民医保和新农合，建立城乡居民基本医疗保险制度。目前，已基本实现了覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理“六统一”。 12 第一章：多层次医疗保障体系中慈善捐助和医疗互助的功能与定位 （四）十九大以来：多层次医疗保障体系蓝图确立 2017年，习近平总书记在党的十九大报告中提出，要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。这就标志着中国医保改革发展进入了新的改革发展时期，即全面建成中国特色医疗保障体系，推进中国医保高质量发展的新时期。2019年10月28日，习近平总书记在党的十九届四中全会进一步强调，要坚持应保尽保原则，健全统筹城乡、可持续的基本医疗保险制度。2019年11月26日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十一 次会议，审议通过了《关于深化医疗保障制度改革的意见》，并于2020年2月正式颁布实施，为我国多层次医疗保障体系建设奠定了基调和发展方向。 二、我国基本医疗保障体系的特征与面临的挑战 （一）我国基本医疗保障体系的特征 1.实现医疗保障全民覆盖 在保障对象上，我国基本上实现了制度全覆盖和人群全覆盖，建成了全民医疗保障体系。2016年，世界卫生组织在《中国—WHO国家合作战略2016