地方政府参与全国碳市场工作手册

前言 积极应对气候变化，已成为全球共识和大势所趋。习近平总书记多次强调“应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己要做”，“是国家可持续发展的要求，是推进构建人类命运共同体的责任担当”。近年来，我国把应对气候变化作为加快经济发展方式转变的重大战略机遇，通过大力推动绿色发展，淘汰落后产能，调整经济结构、产业结构和产品结构，实现了经济增长和应对气候变化的双赢。碳排放权交易（以下简称“碳交易”）作为运用市场机制控制温室气体排放、应对气候变化的有效手段，成为我国推动低碳经济转型的重要政策工具。 我国自2011年起探索建立碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”），并在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳等“两省五市”开展试点工作。经过多年实践，七个试点已基本建成主体明确、规则清晰、监管到位的区域碳市场，为建设全国碳市场提供了丰富的借鉴经验。数据表明，碳交易机制有效促进了试点地区的减排工作，试点地区碳排放强度下降幅度明显高于全国平均水平。 2017年12月底，以发电行业为突破口的全国碳市场正式启动。作为生态文明制度建设的重要组成部分，全国碳市场的启动不仅是落实习近平总书记对国际社会应对气候变化的承诺，也是贯彻党的十九大精神，落实党中央、国务院关于生态文明建设决策部署的重大举措。 2018年4月，为落实国务院机构改革方案，国家应对气候变化职能从国家发展改革委划转至新组建的生态环境部，地方应 对气候变化职能相应转由各地生态环境部门承担。目前全国碳市场建设工作任务艰巨、时间紧迫，为帮助地方碳市场主管部门和其他参与方尽快熟悉和掌握碳交易的基本知识和相关工作要求，在能源基金会（美国）的支持下，清华大学中国碳市场研究中心和北京中创碳投科技有限公司共同编写了这本《地方政府参与全国碳市场工作手册》，期望能为全国碳市场建设贡献绵薄之力。 本工作手册主要包括五部分内容：第一部分介绍了碳市场的建设背景，包括气候变化与全球碳市场态势；第二部分介绍了碳市场的基本知识和运作方式；第三部分介绍了我国碳市场的发展现状及趋势；第四部分详细梳理了地方政府为参与全国碳市场需要开展的重点工作及保障措施；第五部分归集了“林业碳汇”、“碳普惠”、“碳信息披露”等与碳市场紧密相关的十个热点专题。本手册的数据和信息来源于各交易所及国家和试点地区碳交易主管部门的文件或公告，如有不正之处，欢迎指正。 2019年3月 本报告由能源基金会资助。 报告内容不代表能源基金会观点。 地方政府参与全国碳市场工作建议 依据《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，全国碳市场建设将依次经过“基础建设期”、“模拟运行期”和“深化完善期”。以全国碳市场正式启动交易为节点，地方政府参与全国碳市场建设可分为“基础建设阶段”和“实施运行阶段”。 基础建设阶段 在基础建设阶段，建议省级碳交易主管部门做好以下工作（详见表1）： 1.建立碳市场工作机制，由省级生态环境部门主要负责，其他相关部门协同推进； 2.制定配套制度，例如地方性碳市场管理办法和实施方案； 3.组织历史数据报送核查工作，包括组织企业上报历史排放数据，组织第三方核查机构审核排放报告，向国家主管部门报送本辖区排放数据和重点排放单位名单； 4.在国家碳交易支撑系统上线运行后，按照统一部署及时完成开户工作； 5.根据国家分配方法进行经济影响评估，研究制定适合本省的配额分配和管理方案；组织企业参与模拟交易，根据模拟交易情况完善配额分配相关制度； 6.有计划、有针对地开展能力建设，全方位提升市场各参与主体的业务水平。 实施运行阶段 在实施运行阶段，建议省级碳交易主管部门做好以下工作： 1.做好年度碳排放数据的监测、报送和核查工作，确保MRV常态化、制度化、流程化； 2.做好年度配额的分配和调整工作； 3.督促企业按时完成年度配额清缴，并对本省配额分配、管理和履约情况进行分析评估； 4.酌情扩大本省覆盖范围，向国家碳交易主管部门报批； 5.配合国家主管部门在核查、履约等方面做好监管工作； 6.定期对本地碳市场运行开展全方位评估，总结经验教训，发现问题及时处理或上报。 全国碳交易正式启动后，省级主管部门年度工作流程如下图所示（图中时间节点仅为示例，实际以未来国家政策为准，其中重点环节的工作建议见表2）。 督促企业备案下年度监测计划督促企业按照监测计划开始本年度排放监测 组织企业提交上年度排放数据 组织第三方核查机构开展核查 向控排企业发放本年度配额督促企业提交核查报告 组织报告复核、完成数据汇总及上报 公布履约情况对上一年度配额进行调整，督促控排企业清缴配额 表1：省级主管部门在碳市场基础建设阶段的主要任务及建议 1.成立碳市场建设领导小组，负责总体指导和统筹协调推进碳排放权交易《全国碳排放权交易管理暂行办法》 重点工作。建议由省政府分管领导担任组长，省生态环境厅分管领导担任 建立工作机制 副组长，省财政厅、林业厅、统计局等省直相关单位领导为小组成员。 2.设立专家顾问委员会，邀请本地专家以及国家级专家担任顾问，提供建议和技术支持。 3.各设区市同时设立相应工作机构，配合省级主管部门开展工作。 第五条：各省、自治区、直辖市发展和改革委员会是碳排放权交易的省级碳交易主管部门(以下称省级碳交易主管部门)，依据本办法对本行政区域内的碳排放权交易相关活动进行管理、监督和指导。其它各有关部门应按照各自职责， 协同做好与碳排放权交易相关的管理工作。 《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》 （二十一）强化责任落实。各省级及计划单列市人民政府负责本辖区内的碳市场建设工作。 1.根据国家公布的标准和指南并结合地方实际，明确相关技术要求或进一 步细化碳排放报告与核查的技术规范。 《全国碳排放权交易管理暂行办法》 2.组织企业上报历史排放数据和监测计划，督促企业按时提交。 3.组织第三方核查机构审核排放报告。 4.统计分析排放数据，向国家主管部门汇总报送排放数据和本辖区重点排放单位名单。 第二十六条：重点排放单位应根据国家标准或国务院碳交易主管部门公布的企业温室气体排放核算与报告指南，以及 经备案的排放监测计划，每年编制其上一年度的温室气体排放报告，由核查机构进行核查并出具核查报告后，在规定时间内向所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门提交排放报告和核查报告。 《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》 （十）碳排放监测、报告与核查制度。国务院发展改革部门会同相关行业主管部门制定企业排放报告管理办法、完 善企业温室气体核算报告指南与技术规范。各省级、计划单列市应对气候变化主管部门组织开展数据审定和报送工作。 主要任务 工作建议 国家主管部门相关规定 制定配套制度制定地方性的碳市场管理办法和实施方案，将有助于明确各相关部门职 （非必要紧急任务，但责、有助于地方配额分配和管理、有助于强化市场监管。具有重要意义） 组织排放数据报送 与核查 制定配额分配和管理方案 开展能力建设 在国家几大支撑系统完成建设后，按照国家统一部署，及时完成省级主管部门开户，督促并协助控排企业完成开户。 完成支撑系统开户 1.研究制定本省配额管理细则，明确配额管理工作的分工及工作流程， 2.根据国家配额分配方案进行本省经济影响评估，向国家提出改进建议。 3.制定适合本省的配额分配方案，建立配额预发、预留和调整机制。 4.发放配额，组织企业参与模拟交易；根据模拟交易情况，完善配额分配相关制度和方法。 吸收国内外碳市场建设经验，借助本地专家或外部力量，有计划、有针对性地开展能力建设，以提升市场各参与主体的业务水平。 《全国碳排放权交易管理暂行办法》 第十七条：注册登记系统为国务院碳交易主管部门和省级碳交易主管部门、重点排放单位、交易机构和其他市场参与方等设立具有不同功能的账户。参与方根据国务院碳交易主管部门的相应要求开立账户后，可在注册登记系统中进行配额管理的相关业务操作。 第二十四条：国家确定的交易机构的交易系统应与注册登记系统连接，实现数据交换，确保交易信息能及时反映到注册登记系统中。 《全国碳排放权交易管理暂行办法》 第十二条：国务院碳交易主管部门根据不同行业的具体情况，参考相关行业主管部门的意见，确定统一的配额免费分配方法和标准。各省、自治区、直辖市结合本地实际，可制定并执行比全国统一的配额免费分配方法和标准更加严格的分配方法和标准。 第十三条：省级碳交易主管部门依据第十二条确定的配额免费分配方法和标准，提出本行政区域内重点排放单位的免费分配配额数量，报国务院碳交易主管部门确定后，向本行政区域内的重点排放单位免费分配排放配额。 《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》 （二十二）推进能力建设。组织开展面向各类市场主体的能力建设培训，推进相关国际合作。鼓励相关行业协会和中央企业集团开展行业碳排放数据调查、统计分析等工作，为科学制定配额分配标准提供技术支撑。 工作流程 组织控排企业 组织第三方核查机构 对排放报告进行 调整上年度配额， 向控排企业 督促控排企业 表2:省级主管部门在碳市场实施运行阶段的年度工作流程及重点环节的工作建议 提交上年度排放报告 对排放报告进行核查 复核、汇总和报送 督促控排企业清缴履约 发放本年度配额 备案下年度监测计划 涉及主体 控排企业、第三方核查机构 第三方核查机构、控排企业 第三方核查机构、控排企业 控排企业 控排企业 控排企业 1.发布核查工作通知，明确报 1.组织第三方核查机构对控排 1.采用抽查复查、专家评审等 1.依据核查结果调整上年度配 1.根据核查结果确定本年度控排 对控排企业提交的监测计划 送企业范围及工作程序和要求。 2.组织控排企业和第三方核查机构召开工作启动培训会。 省级主管部门的 工作建议 3.引导企业借助“国家碳市场帮助平台”或本地专家资源，及时解决监测、报送中遇到的技术性问题。 4.督促控排企业按时提交上年度排放报告和补充数据表。 企业提交的上年度排放报告和补充数据表进行核查。 2.对上年度新纳入控排企业的排放监测计划进行审核。 3.对已备案的排放监测计划，如有修订，需组织第三方核查机构进行审核。 方式确保数据质量。 2.对国家主管部门要求复查的控排企业、核查报告显示排放情况存在问题的控排企业以及除上述两种情况外一定比例的控排企业，对其排放报告与核查报告进行复核。 2.将复核确定后的汇总数据、单个企业的核查报告结论页、排放报告、补充数据表、经审核的监测计划，按照要求报送至国家主管部门。 额。 2.发布履约通知，明确履约时间、流程和处罚措施。 3.在控排企业清缴配额后予以确认，及时公布履约情况。 4.企业关闭、停产、合并、分立或者产能发生重大变化的，可根据实际情况对其已获得的免费配额进行调整。 5.每年对控排企业上年度的配额清缴情况进行分析，并将清缴情况上报国家主管部门。 企业名单，并上报国家主管部门。进行审核备案。可酌情扩大本省碳交易覆盖范 围，并报送国家主管部门审批。 2.依据国家统一方法和标准，制定本省本年度配额分配和管理方案。 3.上报本省控排企业免费分配配额数量，经国务院碳交易主管部门确定后进行分配。 4.免费分配后剩余的配额可用于有偿分配或用于新建项目分配。 国家主管部门在此项工作启动 前，通常会发布《关于做好**** 国家主管部门的 相关规定 年度碳排放报告与核查及排放 监测计划制定工作的通知》 国家主管部门发布的《关于做国家主管部门发布的《关于做《全国碳排放权交易管理暂行《全国碳排放权交易管理暂行办《全国碳排放权交易管理暂 好****年度碳排放报告与核查好****年度碳排放报告与核查办法》，第三十至三十三条法》，第十二至十五条行办法》，第二十五条、第二及排放监测计划制定工作的通及排放监测计划制定工作的通十六条 知》知》《全国碳排放权交易市场建设 方案（发电行业）》，第