德国：金融部门评估计划-技术说明-危机管理和金融安全网

2022年8月 德国 金融部门评估规划 技术说明——危机管理和金融安全网 国际货币基金组织的报告没有。22/271 这份关于德国FSAP危机管理和金融安全网的技术说明由国际货币基金组织的一个工作人员小组编写，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2022年2月完成时的可用信息。 本报告的副本可从以下网址向公众提供 国际货币基金组织(imf)92780年出版服务的邮政信箱华盛顿特区20090电话:(202)623-7430传真:(202)623-7201 电子邮件：publications@imf.org网站：http://www.imf.org价格：每份印刷本18.00美元 国际货币基金组织(imf)华盛顿特区 ©2022国际货币基金组织(imf) 2022年8月4日 德国 金融部门评估规划 技术报告 危机管理和金融安全网 本技术说明由基金组织工作人员在金融部门评估计划的背景下编写。它包含支持FSAP调查结果和建议的技术分析和详细信息。有关FSAP的更多信息，请访问http://www.imf.org/external/np/fsap/fssa.aspx 准备的 货币和资本市场部门 内容 术语表3 执行概要4 介绍8 A.背景和范围8 B.市场结构和近期财务困境的经验9 制度框架12 早期干预和康复计划15 解决机制17 存款担保和机构保障计划21 紧急流动性援助24 盒子 1.2018年欧元区FSAP关于危机管理的主要发现8 2.欧洲联盟的机构保护计划11 3.最近的银行危机的情况下12 数字 1.存款担保计划及机构保障计划21 表格 1.主要建议——危机管理和金融安全网6 附件 I.2016年该国进展的建议26 II.财务稳健性指标27 德国联邦金融监管局BBkBCBSBRRD BdBBVRCOREPCRDVCRRDGDGSDSGVEBAECBESMEUFINREP FinStabGFMIFMSAFOLTF该国FSC G-SIBIFRSIPS红 外热成像它JSTKWG 大规模集成电路财政部NCA 不良贷款步枪协会 钻井平台 凹陷SISRBSRMRSSMTN 术语表 联邦金融监管局德意志联邦银行 巴塞尔银行监管委员会银行恢复和处置指令德国银行家协会 德国合作银行全国协会共同报告（ECB）资本要求指令2013/36/欧盟 资本要求条例（欧盟）No575/2013+CRRII总局 存款保障计划 德国储蓄银行金融集团欧洲银行管理局欧洲中央银行 欧盟欧洲稳定机制 财务报告（ECB）金融稳定法案金融市场基础设施 金融市场稳定局失败或可能失败金融部门评估计划金融稳定委员会 全球系统重要性银行国际财务报告准则制度保护计划 内部决议小组信息技术联合监督小组 德国银行法（Kreditwesengesetz–KWG）不太重要的机构或银行集团（LSI）联邦财政部 国家主管机关不良贷款国家授权决议 《银行业风险降低和相称性法》，2020年12月 恢复和解决法案（Sanierungs-undAbwicklungsgesetz–SAG）重要机构单一分辨率板单分辨率基金 单一解决机制监管单一监督机制技术报告 执行概要 自2016年上届FSAP以来，在解决方案规划和准备方面取得了很大进展。德国的决议规划非常先进，决议权与最佳实践和完善的内部决议流程基本一致。然而，德国金融部门中不太重要的机构（LSI）的权重很大，这要求在小型银行的危机管理规划及其所属的机构保护计划（IPS）方面取得进一步进展。 Wirecard和Greensill的倒闭，以及NordLB的资本重组，凸显了德国银行危机管理安排的复杂性。这些事件促使了一系列进一步的改革努力，包括改变或提议改变BaFin（联邦金融监管局）的银行监管，欧盟对金融科技集团的监管，德国的私营部门自愿存款担保计划（DGS），以及Landesbanks和储蓄银行的IPS。 FSAP审查的重点是德国金融部门安全网的国家方面，尽管德国是银行联盟的成员，但这些方面仍然至关重要。德国当局对监督和解决LSI负有主要业务责任。 到目前为止，德国在欧元区LSI中所占份额最大，在欧元区约2，400个LSI总数中占1，324个，占德国银行业资产的40%，约占欧元区LSI总资产的55%。但是，危机管理的许多方面都受欧盟（EU）法律或欧洲中央银行（ECB）、单一监督机制（SSM）和单一解决机制（SRM）的规则和监督的约束。 2018年欧元区金融体系稳定性评估（国际货币基金组织国家报告第18/226号）概述了欧洲层面的改进建议，包括引入资金充足的共同DGS，统一的银行清算框架和国家援助规则的微调。 应考虑采取更系统和简化的方法向BaFin提交监管报告，以确保BaFin的运营独立性，同时保持从BaFin到财政部的足够信息流。BaFin监管部门与财政部之间的沟通细节和频率似乎超出了财政部必要的监督和财务稳定责任，这可以通过更精简的报告和加强危机中的协调结构来实现。 更积极地利用BaFin对弱势银行的监督和早期干预权力将有助于防止陷入困境的银行的价值破坏。BaFin自己的重组计划认识到这种更果断和及时的监督行动的必要性，作为更广泛的文化变革工作流程的一部分，并且已经确定了BaFin应用早期干预行动阶梯的程序的一些必要变化。 BaFin应限制对弱银行负债的全面暂停，并在使用的情况下缩短暂停期。德国联邦金融监管局预计的最后一 步 监督升级阶梯，全面暂停，防止从弱势银行付款，包括存款提取。虽然延期偿付是一种旨在适用于持续经营的银行的早期干预措施，但实际上，没有出现过受暂停偿付的银行成功恢复活力的情况。鉴于暂停期的典型期限，这大大延长了DGS所涵盖的存款可能无法获得的期限，1对存款人有潜在的重大影响，更广泛地对存款人的信心也有影响 。 德国银行危机管理最显著的特点是特殊、复杂和广泛的存款人和机构保护体系。几乎所有银行都是自愿DGS 或IPS的成员，这些服务为存款人（以及IPS的其他债权人）提供远高于欧洲和国际同行的保护水平。DGS和IPS在风险 监测中发挥了有益的作用，并定期处理小型机构的故障;然而，最近的危机经历考验了当前结构的局限性。划分为多个计划和高水平的保护意味着每个失败银行的成本对于其所属的计划来说可能很高。 此外，在Landesbanks以前的困境中，IPS外部的额外财政支持是必要的。 FSAP建议建立一个单一的强制性DGS，作为一个公共机构建立。当局认为，多个DGS适合德国银行体系的三大支柱结构，正在进行的改革将确保其持续有效性。然而，单一方案将增加整个银行系统的风险分担和多样化，并对中型或大型破产更具稳健性。将DGS建立为公共机构将促进这一点，并改善因活跃的银行家参与DGS治理而产生 的利益冲突。根据国际良好做法，DGS还应获得政府支持的稳健流动性额度，而不是仅仅依赖基于市场的借款。 当局应审查对存款人保持非常广泛的保护的系统性影响，并为DGS/IPS改革制定总体战略。当局目前在DGS 和IPS问题上的工作侧重于其对系统部分的监督和监督责任，而不是其整体影响。当局应该对提供高水平的保护对金融 稳定的影响进行更广泛的评估，包括道德风险和银行融资成本，存款和其他工具之间的金融资产分配，以及它们是否激励新进入德国银行市场的风险更高的行为。 IPS解决计划应更好地与最可能的故障场景和恢复计划的范围保持一致。由于IPS坚定地致力于为其成员提供财政支持，因此单个机构倒闭的可能性较小，除非IPS作为一个整体陷入困境-因此，BaFin的可能解决方案是同时解决 1根据DGSD，EinSiG要求DGS在确定应支付赔偿后的七个工作日内支付承保存款。BaFin必须在意识到银行无法偿还到期存款后的五个工 作日内做出此决定。 可能需要多个IPS成员或IPS本身，应为此类情况做好准备。 国家金融稳定委员会（FSC）已经开展了危机准备和预防工作，但应加强危机中协调的正式安排。FSC在危机中的作用有限，当局之间在危机案件中的协调主要通过强有力和定期但临时的沟通（双边和多边）进行。为了增加对危机规划的参与，并在危机活跃或接近危机的情况下更系统地协调政策应对和沟通，当局应通过小组委员会加强FSC的危机管理作用，或成立一个平行的危机管理委员会。所有金融安全网机构都应包括在内：BaFin，作为监督和决议机 构，中央银行和财政部。这不需要移动正式的决策权——委员会的作用是确保其成员的行动得到良好的协调，并监督国家和特定机构危机计划的准备和维护。改革后的存款保险公司也应纳入危机协调安排，因为它在德国的金融安全网中发挥着重要作用。 表1.德国：主要建议——危机管理和金融安全网 建议 优先级 时间表 权威 制度安排、协调与合作 1.简化BaFin向财政部报告的监管范围和频率，以确保运营独立性（¶22）。 H 我 财政部/德国联邦金融监管局 2.通过扩大FSC现有的危机管理任务，在危机中发挥更大的业务作用，或建立一个平行委员会，使危机中的协调安排正规化（¶23-24）。 H 我 财政部/德国联邦金融监管局/BBk 3.扩大现有的危机模拟和测试计划，让银行监管部门更多地参与（¶24）。 米 NT 德国联邦金融监管局/BBk 4.加强与DGS和IPS的协调，并参与危机模拟演习计划（¶25）。 米 NT 德国联邦金融监管局/BBk 恢复计划、早期干预和触发因素 5.尽早利用监管权力，提高处理问题银行的效率（¶27）。 H NT 德国联邦金融监管局 6.减少暂停权力的使用，缩短暂停期限，减少暂停决定、FOLTF评估、DGS赔偿和破产触发之间的滞后（¶28）。 米 NT 德国联邦金融监管局 7.确保IPS恢复计划与最具系统重要性的银行（¶30）具有相同的标准进行评估。 H 我 德国联邦金融监管局 表1.德国：主要建议——危机管理和金融安全网(结论) 建议 优先级 时间表 权威 解决机制 8.进一步规范BaFin决议和监督职能之间的危机合作安排（¶32）。 米 我 德国联邦金融监管局 9.审查DGSD下的国家酌处权，以提高DGS对解决成本的上限，占目标水平的百分比（¶37）。 米 太 财政部 10.审查实施BRRD政府稳定工具（¶36）。 米 太 财政部 11.继续并扩大现有的纾困执行工作，特别是跨境问题和及时估值数据(¶35). 米 NT 德国联邦金融监管局 12.审查公共利益评估方法在IPS和自愿DGS成员中的应用，以捕捉对这些计划稳定性的影响（¶43）。 米 太 13.确保IPS成员的解决计划适用于IPS的大部分成员或IPS本身陷入困境的情况，必要时促进对欧盟立法的审查（¶39）。 H 我 德国联邦金融监管局/财政部 解决机制 14.重新评估LSI和主办机构决议规划的资源，因为英国脱欧后的机构数量众多，某些机构的规模和复杂性不断增加，例如商业模式(¶21). H 我 德国联邦金融监管局/财政部 保护存款人和机构 15.当局应审查维持对存款人近乎普遍的保护的系统性影响，并制定DGS/IPS改革的总体战略（¶47）。 H 太 财政部/BBk/德国联邦金融监管局 16.确保强制性DGS能够获得强大的公共部门支持流动性额度（¶43）。 H NT 财政部 17.建立一个单一的强制性DGS作为公共机构（¶46）。 H NT 财政部 18.鉴于任何未能提供支持可能对存款人的信心产生影响，审查缺乏明确合法权利获得补偿或支持的自愿性DGS和IPS安排的适用性。（¶48）. 米 NT 财政部/德国联邦金融监管局 紧急流动性援助 19.与业界测试ELA的操作安排（¶53）。 米 太 BBk 注意：H、M和L代表高、中和低。就时间框架而言，I、NT和MT代表立即（一年内）、近期（2-3年内）和中期（3-5年内）。 国际货币基金7 介绍2 A.背景和范围 本说明审查了德国的金融安全网和危机管理安排，包括机构间协调安排、监督早期干预和恢复规划、处置制度、紧急流动资金援助（ELA）以及存款人和机构保护制度。它借鉴了对立法和政策文件的