城市突发公共事件应急管理标准体系框架研究

第17卷第11期中国安全科 2007年11月 学学报 Vol.17No.11 China Safety Science JoumalNov.2007 城市突发公共事件应急管理标准体系框架研究 汪云峰讲师白庆华教投周晓莉 （同济大学经济与管理学院，上海200092) 学科分类与代码：620.2060中图分类号：X921文献标识码：A 资助项目：上海市科委产学研合作研究项目(05DZI1C06)。 【摘要】针对城事突发公共事件应急管理标准化工作的现状，应用标准化系统工程结构模型和城应急管理系统总体框架模型，构建了城市应急管理标准体系福架模型；讨论了充实该标准体系架具体内容的策略；结合上海市应急管理的标准雷求，分析提出了上海市重需建立的关键标准。 研究成果为各相关组织和部门进一步完善城市应急管理标准体系提供了分析框架和理论依据。 【关键词】域市管理；突发公共事件；应急管理；标准体系；公共安全 StudyonStandardSystemFrameworkModelofUrbanEmergencyManagement WANGYun-feng,LecturerBAIQing-hua,Prof.ZHOUXiao-li (SchoolofEconomics&Management,TongjiUniversity,Shanghai20092,China) Abstract:Aimingatthesituationofemergencymanagementstandardizationforurbanemergency,thispaperbuildsastandardsystemframeworkmodelofurbanemergencymanagementbasedonstandardization systemengineeringframeworkmodelandurbanemerngencymanagementsystemframeworkmodel.Italsodiscussedthestrategiestoperfectthespecificcontentofthisstandardsystemframework,BycombiningthedemandofShanghaiemergencymanagement,keystandardsdesideratedbyShanghaiareanalyzed.Thea- chievementsobtainedwillprovideananalysisframeworkandtheoreticalbasisforthefurtherimprovement ofurbanemergeneymanagementstandardsystem. 引言 Keywords:urbanmanagement;publicemergency;emergencymanagement;standardsystem;publiesafety 0体系至今尚未完全建立。在NIMS实施之前，各标 准组织已经建立了不少标准，里面也有许多是和应 城市突发公共事件应急管理（以下简称城市应急管理相关的，如社会公关安全、报警系统、公共卫急管理)标准体系是保障应急指挥和应急联动的关生标准等。但该标准大多是按各专业的角度而非应键因素，该课题组在针对该专题进行的多方访谈与急管理的角度来细分和组织。另一方面，在按专业调研中，深切感受到了应急管理领域的工作者对标细分的现有标准中，大多是就某一方面的某一环节 准化的迫切需求。的具体操作标准，很少有应急管理所需的更为全面城市应急管理的标准化建设在发达国家尚处于和系统的标准。为了完善围绕应急管理的标准体 发展初期。例如：在关国由于国家突发事件管理系系，美国国土安全部（DHS)委托第三方组织对现有 统（NIMS)的实施从2004年才开始，加上应急管理标准进行评价和鉴定，确定完善的重点和顺序，并由所涉及的面非常广，因此，美国的应急管理相关标准其下属机构来推动新标准的建立。而且随着应急管 ，文章编号：10033033(2007)11008406；收稿日期：20070808;修稿日期：20071030 万方数据 第11期汪云峰等：城事突发公共事件应急管理标准体系枢架研究·85· 理相关理论的逐步发展，美国的各标准组织也都不笔者的研究步骤为：先截取标准化系统工程中断在填补这一空缺，纷纷制定了不少满足应急管理城市级的维度空间；然后截取城市应急管理系统总规范化需求的标准。体框架模型中的属于标准系统的维度空间。通过 我国城市应急管理相关标准有着和美国类似的二者的结合构建了完整的城市应急管理标准体系框问题，标准体系建设也是刚刚起步。为了应对突发架模型，整个过程如图1所示。 紧急事件，加快完善标准体系，在2004年由国家标 标准化系统城市应急管理系统 准委和国家发改委发布了《采用快速程序制修订国家标准的规定》，要求相关单位向国家标准委提出 工程结构模型 总体耗架模型 应急标准项目建议。各地方也积极参与标准的建立地方饭标准城市应急管理系统 工作，如上海就在已有的危险品以及安全防范相关 属性必间 标准作度空间 标准的基础上，重点将应急管理标准的建立深人到城市应急管理 公共服务的各个领域中去。标准体系糕架模型 参照发达国家应急管理标准化过程，我国在完图1城市应急管理标准框架模型的构建过程 善应急管理标准体系的过程中，最大的问题是缺乏1.2地方级标准属性空间适应我国国情的相关理论来指导对应急管理标准化 需求的分析，尤其是标准体系的整体框架。因而就标准化系统工程结构模型的构建方式是将标准属 难免在工作中头痛医头、脚痛医脚，无法通过系统全性的三维空间与系统工程方法论三维空间相结合。面的分析来抓住主要矛盾，合理地安排完善标准体标准属性空间能较为全面反映标准的各种属系的顺序与重点。性：专业维代表标准化活动的各专业领域，如建筑、 为了解决上述问题，笔者在理论分析的基础上借运输、通讯、卫生、教育、文化艺术、科研、金融、保险、 鉴来自国外、国内的先进成果，构建了城市应急管理标行政等等；级别维分为国际级、区域级、国家级、行业准体系框架模型，然后结合访淡调研的成果对上海市级、地方级、企业级：性质维包含管理类、工作类和技城市应急管理的标准体系进行了整理和分析，确定了术类。该标准属性空间是所有标准的集合。 一系列应优先予以保证的减市应急管理标准。模型中的系统工程方法论空间主要是运用系统 1城市应急管理标准体系框架模型 工程的方法指导标准化开发过程。其时间维包括规 划、制定方案、研制、生产、安装、运行、更新或退役 1.1框架模型的构建思路7个大阶段：遇辑维包括摆明问题、系统指标设计、构建城市应急管理标准体系框架模型的困难来系统综合、系统分析、优化、决策、组织实施7个大步 自两个方面，首先是如何完整地描述标准体系都应 骤；条件维包含组织计划、情报资料、物质保证、技术 具有的共性特征；其次是如何在模型中体现出减市措施和仪器设备、人才、知识和资金等项。 应急管理系统应用领域的个性特征。这就涉及到从如图2所示。其中级别维、逻辑维和时间维中以下两个模型出发来考虑问题，以保证该模型既完的内容具有严格的序列关系，因此，在维度轴上标有 备又不会笼统，且能充分用于指导现实工作。 标准化系统工程结构模型"；在标准化理论的系统工程 现有研究中，该模型是目前较为成熟的、能够全面反方法论空间 映标准体系的框架模型，可以作为进一步研究的出V 发点。它不仅包括了方法论的内容，还有从国际到 专业维 企业各个层次的标准体系，因此，笔者所关注的内容性质维↑ 是其中的一个子集。时间维条标准 城市应急管理系统总体框架模型：由于标准体系件属性空间 所依存主体也决定者框架模型的结构，城市应急管理维 标准体系是整个城市应急管理系统的一个局部，故在讨论前者时必然要兼顾后者对其产生的要求。 万方数据 图2标准化系统工程结构模型 科学学报 第17卷 •86. ChinaSafetyScienceJournal2007年 箭头。在该框架模型中，业务维根据应急管理的4个 系统工程方法论空间主要关注标准化工作如何阶段分为应急准备、监测预警、应急响应和应急恢复按系统工程的方法来开展。该空间实际上讨论的是4个部分。 标准化工作系统，而不是标准系统。鉴于笔者研究业务维描述了应急管理各阶段的任务、活动、资的目的是要建立城市应急管理标准体系椎架，因此，源及信息流。 在后文的讨论中将隐去其中系统工程方法论的三维基础维描述了支撑应急管理过程的基础要素子 空间部分。系统，包括组织系统、资源系统、预案系统和技术同时，尽管在构建地方级别的标准时要引用国系统。 际、区域、国家、行业级的标准，并给企业级的标准留保障维是由应急管理系统实施、安排、交互相关有发展空间，但不同级别的标准都有着其严格的定的法律法规、体制机制、标准构成的集合。在该模型位，因此，在讨论城市级标准时需要将级别维限制在中标准是保障维的一部分，为了集中讨论标准体系 地方级标准上。为了把标准化系统工程结构的一般问题，需要沿着保障维中的标准部分对城市应急管 标准属性空间具体化为城市应急管理的标准属性空理体系总体框架的维度空间进行截取，如图4(b）间，一项重要的工作就是沿着级别维中的地方级对所示。 标准属性空间进行截取，如图3所示。 地方级标准 属性空间 级别维 业 务维 保障维 时间维专业维基础维 退辑维 性质维 城市应急管理系线 (a)总体粒架模型 件标准维度空间 业务维 图3地方级标准属性空间基础维 (b)标准维度空间 1.3城市应急管理系统标准维度空间图4城市应急管理系统总体架模型与标准维度空间 现有研究中大多采用二维结构来描述城市应急1.4城市应急管理标准体系框架模型 管理系统，但在很多时候二维结构不能满足分析城 市应急管理系统的需要。笔者就城市应急管理系统地方级标准属性空间从专业领域和类别的角度的总体椎架进行了研究，在中外城市应急管理系统为地方级的标准体系搭建了描述框架。尽管它完全 建设与研究的基础上，参考C4ISR体系结构模适用于描述城市级标准体系的需要，但是却没有针 型[2]、Zachman框架模型[3]以及国内学者的一些研对应急管理系统的需要。而城市应急管理系统标准究成果，提出了一个由应急基础维、应急业务维和应维度空间从应急管理过程与基础的角度所进行的描急保障维构成的城市应急管理系统总体框架模型述虽然满足了上述需求，但却缺乏对标准本身属性 （另文论述），如图4（a）所示。由于这里的业务维的刻画。 是按照应急管理的4个阶段来划分的，有一定的前参照标准化系统工程六维度模型的构成方式，后关系，因此，业务维应该是有向轴。但保障维和基综合地方级标准属性空间与城市应急管理系统标准础维都没有严格意义上的序列限制，因此不带箭头。维度空间得到了城市应急管理系统标准体系框架模 型，如图5所示，其中轴箭头的取舍规则同上所述。 万方数据 第11期汪云峰等：城市突发公共事件应急管理标准体系程架研究·87· 专业维3）从国内已有标准引用。国内目前也在不断 建立与应急管理相关的标准、规范，而各大城市应急管理系统建设中也陆续建立了不少地方标准，这里 业务维应充分利用好国家和地方标准化建设的已有成果，如南宁市提出的《城市公共安全应急联动系统基本功能要求》就是全国首部减市公共安全地方标准。 性质维4）从需求分析中得来。虽然调研而来的实际 需求不一定考虑全面，但是实际需求可能是整个标 基硅维 准空间中最为迫切的，从而已被人们认识到的部分。 图5城市应急管理标准体系框架模型因此，城市应急管理标准体系不仅应该包括国际、国在该模型中来自地方级标准属性空间的专业维内已有的相关标准，也要包含目前尚未建立，但又有 和性质维确保了城市级标准属性的完备性，来自城需求的那些标准，这样才能反映出未来标准化建设 市应急管理系统标准维度空间的业务维和基础维确 保了标准体系在应急管理体系中的完备性。二者的 的方向和重点。 结合