减污降碳 协同控制-中国经验对世界的贡献

2022 减污降碳协同控制 —中国经验对世界的贡献 报告撰写： 胡涛、钱翌、张培栋湖石可持续发展研究院毛显强北京师范大学环境学院 高玉冰北京亚太展望环境发展咨询中心 宫磊、周骏、贾小平青岛科技大学环境学院马军、王晶晶公众环境研究中心 张翼飞浙江工业大学浙江碳中和创新研究院 报告资助： 北京市企业家环保基金会（SEE基金会） 报告协作： 中国碳中和50人论坛 生态环境部环境与经济政策研究中心公众环境研究中心（IPE） 浙江工业大学浙江碳中和创新研究院环球中国环境专家协会（PACE） 序 衷心祝贺由胡涛博士领衔的团队完成北京市企业家环保基金会（SEE基金会）委托的“减污降碳协同控制——中国经验对世界的贡献”报告问世。 自上世纪60年代兴起的世界环保运动以来，污染控制从治理SO2、NOX等导致酸雨的大气污染物开始，发展到了治理PM、VOC、O3等对局地空气质量影响大的空气污染物。进入90年代，当发达国家的改善空气质量陆续完成，国际社会开始关注对由于人类活动引起的气候变化问题。1992年，《联合国气候变化框架公约》生效，开启了各国携手减少温室气体排放，控制气候变化的篇章。《京都议定书》的批准和生效更是创造了“共同但有区别的责任”的有效推进碳减排的机制。这个机制同时也给与了发达国家一个错峰控制空气污染物与温室气体的机会。因此，西方社会只提“低碳经济”、“低碳社会”，不提“低硫、低氮经济”的概念，对于有效减缓和增加适应气候变化是不完全，不完善的。我国的大气环境治理工作是治理SO2、NOX等导致酸雨的大气污染物，同时治理的PM、VOC、O3等对局地空气质量影响大的空气污染物的过程。随着气候变化国际谈判的进展，作为负责任的大国，我国在签署《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》之后就积极开始控制温室气体排放。与欧美日等工业化国家不同的是，我们必须同时采取行动同时控制空气污染物与温室气体排放。历史的发展阶段，没有给与我们这样一个分别、分阶段控制空气污染物与温室气体的机会。因此，我们不应只提“低碳经济”,“低碳社会”，忽略对低硫、低氮等环境质量改善的强烈需求，而应减污降碳、协同控制。因此，我们应设立并完善与协同控制有关的法律法规。同时，开展相关法律法规和政策的研究，进一步加大温室气体与常规污染物的协同控制力度等。令人欣慰的是，2016年实施的我国新修订的《大 气法》第二条明确提出了“协同控制”。这个报告与我国正在实施的碳达峰和碳中和战略十分契合，因为按照“双碳战略” ，碳达峰是碳排放达峰，而碳中和则是包括碳在内的主要温室气体的中和。双碳“1+N”政策体系之下，“减污降碳、协同增效”专项政策规划也已出台。这个报告不仅进一步系统介绍了“减污降碳”的方法学、进行了行业案例分析，更是阐述了中国“减污降碳、协同增效”经验对世界的贡献。 胡涛博士在环保部政策研究中心期间，就曾一直致力于“协同控制”研究，并取得了一系列卓有成效的成就；在世界资源研究所、世界自然基金会工作期间，一直大力宣传推广“减污降碳、协同控制”的中国经验。本报告就是其最新的研究成果。报告中的结果如能得到落实，必将在减污降碳，应对气候变化的挑战发挥重大作用。在此，再次对报告的完成表示祝贺！ 徐庆华原环保部总工程师 执行摘要 2016年开始实施的《中华人民共和国大气污染防治法》第二条明确规定：“…对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”。生态环境部等六部委2022年6月13日联合出台了《减污降碳协同增效》的政策文件。这些法律法规政策出台的背后逻辑是什么？用什么方法进行“协同控制”，才能实现减污降碳的目标？其它国家有类似的做法吗？为什么中国要独辟蹊径提出“减污降碳、协同控制”？中国的经验能为世界做出怎样的贡献？这是本报告要回答的问题。 ●减污与降碳是多目标决策问题 如何在碳中和背景下、打赢蓝天保卫战背景下，避免减污不降碳、降碳不减污的现象，这不仅是一个学术研究课题，更是摆在政府、企业面前的一道难题。为减排温室气体、为实现“蓝天保卫战”目标，都分别采取了所需的必要措施，以实现各自的目标。但，这两类目标毕竟不是同一个目标，并不是相互独立的，目标之间存在相互关联性，因此也就存在相互协调与相容的问题。很多排放物甚至都是同源于化石能源的燃烧过程。虽然很多控制措施，可以既减少碳排放，又能减少污染物排放，但不是所有的控制措施都是如此。有些控制措施在减少某一类排放物的同时，并不会减少另一类排放物，甚至相反，导致了排放增加。治理措施，越是前端越协同，越是末端越不协同。 减污不降碳、降碳不减污的技术协同性问题的本质，从决策科学的角度看，是多目标决策问题。政府与企业同时面临既要减少SO2、NOX、PM、VOC、O3等空气污染物排放，又要降低CO2、CH4、N2O、SF6、HCFC等温室气体排放的两大类目标。决策科学就是帮助解决这两大类目标的协调问题，使 其同时实现减污与降碳、实现协同控制，避免发生冲突与矛盾。如果目标之间有冲突与矛盾，就需要依据各自目标的重要性确立每个目标的权重，以便定量地平衡两类目标。 ●如何实现减污又降碳、协同增效？ 在工程技术层面，需要有能够同时实现减污降碳的协同控制工程技术；在评估规划层面，需要有能够实现减污降碳双目标的协同控制方法学；在法律法规层面，需要有为实现减污降碳、协同增效为目标的法律法规与政策；在体制机制层面，还需要有为实施减污降碳、协同增效相匹配的体制机制。 中国新修订的《大气法》第二条、《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》、《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》、六部委关于 《减污降碳协同增效》等法规政策，都强调了应对气候变化与大气污染治理的协同控制，提出未来把降碳作为源头治理的“牛鼻子”。2018年的机构改革，将原隶属于国家发展改革委的“应对气候变化司”整建制并入生态环境部，与“大气环境司”肩并肩一起工作，建立了与“减污降碳、协同增效”相匹配的体制机制。 在生态环境部内部，以生态环境保护规划、“三线一单”、环境影响评价、排污许可证等为突破口，将应对气候变化目标任务融入生态环境保护工作之中，确立了内部的“减污降碳、协同增效”相匹配的体制机制。 报告在案例中介绍了建筑、水泥、钢铁等行业具体的协同控制工程技术,对主要减排控制措施的协同性进行了评估，并计算了各种措施的成本曲线，规划出了最低成本减污降碳路径的选择。在建筑行业，主要的潜力大、成本低的协同控制技术 有：墙体用超薄绝热保温板技术、地源热泵、LOW-E玻璃等节能措施及技术。在水泥行业，能效提升与节能、结构调整、需求减量、原（燃）料回收和替代等措施，都具有协同减排大气污染物的效果。原（燃）料替代措施虽然协同减排潜力较小，减排成本较高，但对垃圾、污泥、工业废渣等固废的协同处置、资源化和减量化具有重要意义。对于钢铁行业，“结构调整”和“能效提升”两类措施的协同控制减排量较大，是钢铁行业应该重点关注的协同控制措施。末端脱碳和末端减污类措施，属于非协同减排措施，而且减排成本较高。在报告的附录中，还提供了协同控制评估的方法学，为协同控制技术与规划的评估提供了定量评估方法。这是实施“减污降碳协同增效”工作的科学评估基础。 ●为什么是中国率先提出减污降碳、协同控制？ 在当今气候变化成为国际科研热门研究课题、成为全球媒体的热点话题的时候，为什么是中国在国际上率先提出理论并付诸实践“减污降碳、协同控制”，而不是那些传统的欧美日发达国家？从空气污染到温室气体控制数百年的历史发展阶段，给了欧美日一个错峰分别控制不同空气污染物与温室气体的机会，而历史却没有给与中国这样的错峰控制机会。自 90年代起中国就同时面临着国内减污、国际降碳的双重压力。因此，中国学者根据中国国情，结合国际碳减排要求，明确定义了协同控制空气污染物与温室气体排放的概念，并开发出相应的协同控制方法学。 在中国，“减污降碳、协同控制”以立法的形式明确纳入到法律体系中，以《减污降碳协同增效》规划的方式落实，以“应对气候变化司”并入生态环境部的体制改革付诸于实践。这些举措是适合中国国情的政策法规、体制机制创新，是将国际温室气体减排与国内环境保护工作有机结合的典范。在全 世界范围内，中国“减污降碳、协同控制”的举措不仅是首创的，而且迄今为止还是独一无二的，是在引领全球温室气体减排与本国事务结合的新潮流。 我国之所以能够创造性地提出并实践“减污降碳、协同控制” ，也是在“四个自信”的大背景下产生的。中国的“减污降碳、协同控制”环境治理的道路是不同于欧美日的一条环保新道路，这是“四个自信”中的“道路自信”在环境治理领域的体现，也是“习近平生态文明思想”的重要组成部分。 ●减污降碳、协同控制的中国经验对世界的贡献 《减污降碳、协同增效》规划，是中国为落实“巴黎协定”、结合中国自身的环保工作制定的既减污又降碳的具体行动方案，也是为推动共建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，为应对气候变化贡献的中国方案，体现了中国的全球视野与天下情怀，也充分彰显了中国作为全球气候治理重要参与者、贡献者、引领者的积极作为。这个方案体现了中国智慧，化危为机，将减排温室气体与中国自身需求紧密结合，实现了合作共赢、一举两得的效果。对于正在或即将工业化的广大发展中国家，目前同样面临着空气污染物与温室气体减排的双重压力。因此，他们也没有错峰控制污染排放的历史机遇，也必须同时控制空气污染物与温室气体减排。中国“减污降碳、协同控制”的经验完全可以分享给这些国家，对其它发展中国家更具有借鉴意义，使他们避免走发达国家走过的弯路，获取更多的协同效益。这将是中国环境治理经验对世界的贡献。因此，我国可以通过国际环境合作，与共建“一带一路”国家开展绿色发展政策沟通，加强减污降碳、协同控制领域的经验分享，包括：减污降碳、协同控制的法律法规，体制机制，相关技术等领域。 目前的全球治理体系，按照具体的行业领域分别设立不同的 专业机构，支离破碎，缺乏整体协同。因此，联合国系统无法给出一个“减污降碳、协同控制”的清晰的政策体系框架，更是无法组织力量去实施。从全球治理的角度来看，中国“减污降碳、协同控制”的经验，可通过减污降碳、协同控制的解决方案，为实现2030年联合国可持续发展目标（SDGS），为全球治理贡献中国智慧、中国方案，引领未来全球绿色治理体系构建。专业机构，支离破碎，缺乏整体协同。因此，联合国系统无法给出一个“减污降碳、协同控制”的清晰的政策体系框架，更是无法组织力量去实施。从全球治理的角度来看，中国“减污降碳、协同控制”的经验，可通过减污降碳、协同控制的解决方案，为实现2030年联合国可持续发展目标（SDG），为全球治理贡献中国智慧、中国方案，引领未来全球绿色治理体系构建。 目录 引言9 第一章为什么要减污降碳10 1.1减污不降碳、降碳不减污的技术协同性问题 1.2政府、企业所面临的减污与降碳的多目标决策问题 1.3历史发展阶段决定了我国必须减污降碳协同控制 第二章国际经验与教训12 2.1理论研究进展 2.1.1对减污降碳、协同效应的认识 2.1.2.对减污降碳、协同效应措施的评估 2.1.3.减污降碳、协同控制概念的产生与发展 2.1.4.协同控制领域的不断扩展 2.2实践层面的经验教训15 2.2.1.美国 2.2.2.欧盟 2.2.3.法国 2.2.4.对我国的启示 第三章如何实现减污降碳20 3.1减污降碳的法规政策 3.2减污降碳的体制机制 3.2.1.顶层设计 3.2.2.地方实践 第四章中国经验对世界的贡献26 4.1为什么是中国提出减污降碳、协同控制？ 4.2减污降碳、协同控制是全球气候治理的中国解决方案 4.3中国减污降碳、协同控制经验对世界的贡献 第五章减污降碳、协同控制的案例分析28 5.1案例一：建筑行业如何协同控制，实现减污降碳双目标 5.1.1减排目标与政策回顾 5.1.2主要减排控制措施的二氧化碳、空气污染物协同性评估 5.1.3计算各种措施的成本曲线