乌克兰危机背景下的德国能源政策调整：动向与前景
2022年第7期（总第32期） REPORT 乌克兰危机背景下的德国能源政策调整：动向与前景 乌克兰危机背景下的德国能源政策调整： 动向与前景 邹琰宁、王一诺、孙成昊a 清华大学战略与安全研究中心美欧研究项目 作为世界工业强国，德国始终将能源战略视为其国家发展命脉。由于自身能源相对匮乏，德国尤为重视能源供应安全问题，在能源发展道路上不断探索，成为欧盟乃至全球能源转型“领航者”。但乌克兰危机升级以来，德国经历供给短缺、价格飙升的能源危机，凸显其能源转型的复杂性与长期性。本报告重点梳理了乌克兰危机背景下德国能源政策的调整，并对其前景加以展望。 一、乌克兰危机升级前的德国能源政策 出于保护环境、保障能源供应安全、促进经济可持续发展三重因素考虑，德国较早走上能源转型之路，致力于从过去以化石能源和核能为主的能源结构转向以可再生能源为主的能源结构。截至2021年，德国能源结构中可再生能源发电量占比为42.4%，煤炭、天然气等传统能源占比为57.6%。Ⓒ同时，德国约60%的能源依赖进口，石油、天然气和硬煤的进口配额在94%至100%之间，其主要进口来源国包括俄罗斯、挪威、荷兰与美国等，其中约一半的天然气和硬煤、三分 a邹琰宁、王一诺，清华大学战略与安全研究中心美欧研究项目青年研究员；孙成昊，清华大学战略与安全研究中心助理研究员、美欧研究项目召集人。 ⒸWebsiteoftheFederalStatisticalOfficeofGermany,“Electricityproductionin2021:markedlyhigherproportionofconventionalenergysources,”March17,2022, https://www.destatis.de/EN/Press/2022/03/PE22_116_43312.html;jsessionid=21CF74CF7A6E53336B4A1CD4E3A525F6.live711,上网时间：2022年10月31日。 之一的石油进口来自俄罗斯。Ⓒ默克尔执政期间，由于难以在工业发展与国内温室气体减排之间实现平衡，其在国内能源与气候议程中缺乏领导力，从而导致德国能源转型较为缓慢。不管是设定煤炭淘汰、实现气候中和的时间期限，还是促进交通运输与工业脱碳、提高可再生能源产能，默克尔政府都显得雄心不足，使得德国能源与气候目标难以实现。 2021年12月，德国新政府成立，由社会民主党、自由民主党和绿党组成的“红绿灯”联盟联合执政。联合政府的成立意味着绿党首次在联邦层面与其他两党结成联盟，为德国绿色转型注入更多激进色彩。在名为《勇于进步：为了自由、正义和可持续性的联合》的联盟协议中，三党将更快减少温室气体排放和加速能源转型视为新政府主要目标，期望以此促进德国可持续发展，并承担引领气候和能源政策的国际责任。 根据联盟协议，新政府能源计划主要包括五方面。第一，扩大可再生能源。新政府将扩大可再生能源作为“核心项目”，计划到2030年将可再生能源发电比例从当前设定的65%提高到80%。为实现这一目标，新政府计划到2030年将德国的太阳能装机容量增加5倍，达到200GW；海上风电装机容量增加四倍以上，达到40GW；将德国2%的土地用于陆上风电；重点维修面向太阳能、风能和氢能的德国电网。 第二，加速淘汰煤炭。德国是世界第四大煤炭消费国，由于拥有大量褐煤储量，德国历来依靠褐煤保证其能源独立，因而在淘汰煤炭方面远落后于西欧邻国。2021年上半年，煤炭仍占德国发电量四分 ⒸRuedigerBachmann,“WhatifGermanyiscutofffromRussianenergy?”March25,2022,https://cepr.org/voxeu/columns/what-if-germany-cut-russian-energy,上网时间： 2022年10月31日。 之一。新政府表示，计划将退煤目标时间从2038年提前到2030年。同时，若欧洲二氧化碳交易价格低于60欧元/吨，德国将制定碳价下限，使价格保持在60欧元以上。 第三，逐步减少对天然气的依赖。德国一直以来高度依赖天然气供暖，2021年进口约900亿立方米天然气，其中55%来自俄罗斯。联盟协议表示，到2025年，所有新安装的供暖系统必须使用65%的可再生能源。但在可再生能源发展程度能够确保能源供应安全之前，天然气可作为过渡能源继续使用，天然气发电厂应保留，并在既有电厂厂址建设天然气发电厂以便日后氢能发展。 第四，重视氢气生产和氢气进口。绿色氢是实现德国气候目标的核心组成部分。新政府的目标是到2030年，安装10GW的电解槽容量，该目标容量是上届政府的两倍。具体实施路径为通过在“欧洲共同利益的重要项目”框架内实施氢项目建立进一步支持计划。同时，由于预计无法通过国内生产满足其未来所有氢需求，新政府还将通过启动国际能源合作伙伴关系和支持H2Global倡议，为未来的绿色氢进 口奠定基础。Ⓒ 第五，推动新能源车转型。新政府计划2030年德国市场保有的电动车达到至少1500万辆，比上届政府的目标数量增加500万辆，届时纯电动汽车在汽车总销量中的份额需要达到85%。并且将于2035年起禁止出售燃油汽车。 CiaraNugent,“HowGermany’sNewGovernmentPlanstoBetheGreenestOne Yet,”November26,2022，https://time.com/6124079/germany-government-green/,上网时间：2022年10月16日。 ⒸSaschaSamadi,“WhatareGermany’sTraffic-Lightgovernment’splansfor acceleratingthecountry’senergytransition?”April12,2022,https://il.boell.org/en/2022/04/12/new-german-governments-plans-accelerating-energiewende,上网时间： 2022年10月16日。 二、乌克兰危机下的德国能源政策调整 乌克兰危机、美欧对俄制裁和俄罗斯反制裁所引发的能源危机持续发酵，促使欧盟采取多管齐下的举措。欧盟的能源新政作为欧洲整体层面的政策调整，规约了各成员国的能源战略方向并成为德国能源政策转向的重要外部因素。基于欧盟的能源新政和乌克兰危机升级给德国带来的影响，德国进一步重视自身能源独立发展，同时在绿色能源转型方面进行调整，采取了适度妥协的政策。这一转变主要有两方面原因。 一方面，德国不安全感急剧上升，不愿在能源领域继续依赖俄罗斯。乌克兰危机冲击欧洲安全秩序，欧洲大陆再次面临“热战”威胁。德国总理朔尔茨在俄罗斯发起特别军事行动后便发表讲话，用“时代的转折”来形容冲突对欧洲秩序的影响，凸显乌克兰危机对欧 洲及德国造成的巨大心理冲击。f20世纪40年代后，德国逐渐成为倾 向于将安全风险和成本“外包”给邻国和盟国的国家，其安全高度依赖美国，其出口导向型的经济增长模式高度依赖中国，而在能源上又高度依赖俄罗斯。 乌克兰危机使德国意识到，在“以大国竞争和盟友、对手间将相互依存日益‘武器化’为时代特点的21世纪”，这种复合依赖极其脆 弱，Ⓒ德国必须依靠自己才能实现可持续的长久发展。同时，德国国 内及西方世界也出现越来越多的反对声音，抵制俄罗斯将能源“武器 f李超：《俄乌冲突下的德国安全政策调整》，载于《现代国际关系》2022年第6期，第14页。 ⒸConstanzeStelzenmüller,“Putin’swarandEuropeanenergysecurity:AGermanperspectiveondecouplingfromRussianfossilfuels,”June7,2022,https:// www.brookings.edu/testimonies/putins-war-and-european-energy-security-a-german-perspective-on-decoupling-from-russian-fossil-fuels/,上网时间：2022年10月23日。 化”，拒绝同“威权主义”国家进行贸易往来，甚至指责德国通过与俄罗斯的能源往来变相“资助”俄罗斯的军事行动。h由此，德国开始加快摆脱对俄罗斯能源依赖的步伐。 另一方面，俄方断供引发德国国内能源危机，能源价格高企，影响工业企业、私人家庭和社会经济发展。一是高昂的能源价格极大冲击作为德国经济支柱的工业企业，对钢铁、造纸、玻璃、建筑材料和汽车等能源密集型行业的诸多企业造成压力。高能源价格已开始影响企业的投资计划并削减在德国生产，不少大型工业企业正考虑将部分或全部业务转移到成本更低的新兴欧洲经济体、美国、中国等国家。目前，汽车制造商德国大众已公开表示，若天然气短缺问题在今冬长期存在，很可能将生产迁出德国和东欧国家，转移到其他欧洲西南部国家或北欧沿海地区等地，以更方便获得海上进口的液化天然 气。i这引发德国开启“自动”去工业化进程的风险，可能将从根本 上重塑德国工业格局。 二是德国民众承受能源危机和通货膨胀的持续影响。德国今年10月份消费者信心指数再创历史新低，从9月的负36.8跌至负42.5。j德国民众的实际收入明显减少，购买力大幅下降。同时，不少家庭不 得不调整支出结构，缩减其他领域支出而在能源上投入更多。整体而言，德国能源危机对新冠疫情后的经济复苏造成严重破坏，德国经济可能陷入深度衰退。最近，德国伊弗经济研究所已大幅下调了对德国 hPatrickWintour,“‘Wewereallwrong’:howGermanygothookedonRussianenergy,”June2,2022,https://www.theguardian.com/world/2022/jun/02/germany- dependence-russian-energy-gas-oil-nord-stream,上网时间：2022年10月23日。 iMishaLu,“EnergycrisispromptsGermanindustrytoreflectondecoupling,”October4,2022,https://www.digitimes.com/news/a20221003VL205/automotive-ic- vehicle-news-volkswagen.html&chid=12,上网时间：2022年10月23日。 jKateConnolly,“RecessionfearsshakeGermanyasenergycostshitbusiness,”September19,2022,https://www.theguardian.com/business/2022/sep/19/recession-fears- germany-energy-costs-business-olaf-scholz-gas,上网时间：2022年10月23日。 经济增长的预测，2023年德国经济增长率预计萎缩0.3%，通货膨胀将达到9.3%。 三是乌克兰危机凸显德国能源转型过程中本就存在的问题，促其调整转型步伐。德国可再生能源的数量规模不足以弥补核能与煤炭退出市场造成的缺口，过度依赖可再生能源削弱其抗风险能力，无法充分保证能源安全。加之电网基础设施滞后等问题的牵制，德国新能源大规模发展还有诸多问题有待解决。 在上述因素的共同作用下，德国主要在五方面调整了能源政策。第一，重新启动封存备用的燃煤和燃油发电机组，延长现存核电站使用年限。德国宣布启动封存的690万千瓦硬煤发电机组、190万千瓦褐煤发电机组和160万千瓦燃油发电机组来保障必要的能源供应， 同时提出并通过了旨在将现存三座核电站的使用年限延长至2023年4 月15日的
