城市更新发展总结与展望报告：政策篇

1 中指研究院 中国城市更新专题系列研究 2021年城市更新发展总结与展望∣政策篇 2022年1月 2020年10月中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。随着“实施城市更新行 动”首次写入我国五年规划，“十四五”时期以及未来一段时间，城市更新的重要性提到了前所未有的高度，相关政策也进入密集出台期。本文系统梳 理了2021年初以来中央及地方出台的城市更新相关政策，总结了全年中央 层面及地方层面城市更新政策特点，并对重点城市重点政策进行比较解读，为城市更新服务商的业务发展提供参考。 一、中央：积极稳妥实施城市更新行动 2021年以来，中央近10次表态支持城市更新或直接出台相关政策，城市更新首次被写入政府工作报告，城市更新已升级为国家战略。为了进一步推动政策落地，住建部将在21个市(区)开展第一批城市更新试点工作，以探索城市更新可持续模式及配套政策，积极稳妥实施城市更新行动。约束性政策方面，住建部发文管控大拆大建，严防粗放开发，城市更新政策松紧并存。 时间 文件/会议 政策主要内容 2021.2 棚户区改造工作拟激励城市名单 确定2020年棚户区改造工作拟激励支持的城市名单：浙江省杭州市、安徽省亳州市、湖南省湘潭市、广西壮族自治区柳州市、广东省深圳市、河南省郑州市、内蒙古自治区乌海市、山东省青岛市、江苏省徐州市、四川省遂宁市。 2021.3 两会政府工作报告 要实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。2021年新开工改造城镇老旧小区5.3万个，较2020年实际完成量增加约1.3万套。 2021.3 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》 要加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。 2021.4 《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》 要实施城市更新行动。在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新行动。加快推进老旧小区改造，2021年新开工改造5.3万个，有条件的可同步开展建筑节能改造。在城市群、都市圈和大城市等经济发展优势地区，探索老旧厂区和大型老旧街区改造。因地制宜将一批城中村改造为城市社区或其他空间。 2021.5 《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第三批）》 总结了各地在动员居民参与、改造项目生成、金融支持、市场力量参与等7个方面的可复制政策机制。其中金融支持方面涵盖培育规模化实施运营主体、编制一体化项目实施方案、探索创新融资模式、创新金融产品和服务、金融机构建立协同工作机制5项举措。 表：2021年以来中央部分城市更新政策 时间 文件/会议 政策主要内容 2021.8 《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》 严格控制大规模拆除，除违法建筑和被定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑。 2021.9 中国城市规划年会 住房和城乡建设部副部长黄艳：住房和城乡建设部将组织开展城市更新试点，推出示范项目，总结可复制推广的经验做法；并会同相关部门，针对城市更新难点问题，探索完善适用于城市存量更新的土地、规划、金融、财税等政策体系。 2021.11 《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》 将在北京等21个市(区)开展第一批城市更新试点工作，探索建立城市更新配套制度政策。 2021.11 《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第四批）》 总结各地经验，为解决老旧小区改造计划不科学、统筹协调不够、建立长效管理机制难等问题提供参考。 2021.12 《关于政协第十三届全国委员会第四次会议第0983号（城乡建设类021号）提案答复的函》 正牵头制定指导各地实施城市更新行动的政策文件，从国家战略高度加强城市更新顶层设计。 2021.12 住房和城乡建设部召开城市更新试点工作视频会 视频会上，北京、重庆、南京、成都、呼和浩特、长沙、烟台、铜陵等8市政府负责同志介绍了试点工作打算和实施方案。 2021.12 住房和城乡建设部部长王蒙徽专访：《防风险稳增长促改革，推动住房和城乡建设事业高质量发展》 将鼓励各地大胆实践，在总结各地实践的基础上，加快形成一整套与大规模存量提质改造相适应的城市开发建设体制机制，以及相应的金融、财税、土地等政策体系，推动实施城市更新行动。 资料来源：中指研究院综合整理 时间 文件/会议 政策主要内容 2021.10 《住房和城乡建设部应急管理部关于加强超高层建筑规划建设管理的通知》 ①各地要严格控制新建超高层建筑。一般不得新建超高层住宅。实行超高层建筑决策责任终身制。城区常住人口300万以下城市新建150米以上超高层建筑，城区常住人口300万以上城市新建250米以上超高层建筑，实行责任终身追究。②合理确定建筑布局。严格控制生态敏感、自然景观等重点地段的高层建筑建设，不在山边水边以及老城旧城开发强度较高、人口密集、交通拥堵地段新建超高层建筑。 2021.9 《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》 ①严格拆除管理。在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假乱真。不破坏地形地貌、不砍老树，不破坏传统风貌，不随意改变或侵占河湖水系，不随意更改老地名。②按照留改拆并举、以保留保护为主的原则，实施城市生态修复和功能完善工程，稳妥推进城市更新。 2021.8 《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》 ①严格控制大规模拆除、增建、搬迁。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上项目拆除建面不应大于现状总建面的20%、拆建比不大于2。②未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作的区域，不应实施城市更新。③保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。 2021.5 《国务院办公厅关于科学绿化的指导意见》 ①加强古树名木保护。严格保护修复古树名木及其自然生境，对古树名木实行挂牌保护，及时抢救复壮。②结合城市更新，采取拆违建绿、留白增绿等方式，增加城市绿地。③节俭务实推进城乡绿化。坚决反对“大树进城”等急功近利行为，避免片面追求景观化，切忌行政命令瞎指挥，严禁脱离实际、铺张浪费、劳民伤财搞绿化的面子工程、形象工程。 2020.8 《住房和城乡建设部关于在城市更新改造中切实加强历史文化保护坚决制止破坏行为的通知》 ①对涉及老街区、老厂区、老建筑的城市更新改造项目，要预先进行历史文化资源调查，组织专家开展评估论证，确保不破坏地形地貌、不拆除历史遗存、不砍老树。②对改造面积大于1公顷或涉及5栋以上具有保护价值建筑的项目，评估论证结果要向省级住房和城乡建设（规划）部门报告备案。 2020.4 《住房和城乡建设部国家发展改 ①严格限制各地盲目规划建设超高层“摩天楼”，一般不得新建500米以上建筑。 表：全国层面城市更新约束性政策（部分） 时间 文件/会议 政策主要内容 革委关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》 ②不拆除历史建筑、不拆传统民居、不破坏地形地貌、不砍老树。③严把建筑设计方案审查关。建立健全建筑设计方案比选论证和公开公示制度，防止破坏城市风貌。 资料来源：中指研究院综合整理 （一）住建部发文防止城市更新大拆大建 8月初，住建部官网公布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》，对近期各地推动实施城市更新行动中出现的问题提出相关要求。随后，住建部正式发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）。政策将有三方面的影响： 第一，将推动各地政府更加重视渐进式的更新模式。接下来制定城市更新政策、专项计划或规划的过程将更多受到此次新政的影响。各地相关政策将更加注重城市有机更新，引导企业更加关注留、改类更新，引导企业理性参与城市更新，引导企业以经营的理念参与城市更新。 第二，对地方政府、实施主体提出了新的资金平衡挑战。“原则上城市 更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%”。老城区“原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2”。这两项指标结合起来看的话，20%的限制下，拆建比不宜大于2也就很难通过做高容积率进行平衡。20%的管控原则对地方政府提出了新的挑战，容积率约束下对企业项目的资金平衡、利润点平衡提出了更高维度的挑战。 第三，片区类、城中村更新改造的模式会更加趋向于混改模式。从单纯的拆除重建向“留-改-拆”并举转变。在更新的过程中，更加系统兼顾经济、社会、民生、人文、生态等功能优化的诉求。价值兑现的长期化也更加强调企业的经营能力。在这个过程中，对参与更新的实施主体来说，在业务方向 上需要更加综合参与各类城市更新业务。在城市更新整体竞争加剧的背景下，寻找能够代表未来政策导向的新模式、新蓝海。在能力上需要强化留、改方面的综合能力和利润获取能力。 新政 •在各地积极推动实施城市更新行动过程中，出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式。为此，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，对近期各地推动实施城市更新行动中出现的大拆大建的倾向问题提出相关约束。 •更加强调留、改，从全国层面确定了渐近式更新、混合更新的主基调。 特点•拆建比、拆除面积占比、就近安置比例等方面均对拆除重建类城市更新形成精准的制约。 影响 •政府对城市建设的规范化管理开始从增量开发进一步延伸到存量市场。 •引导企业更加关注留、改类更新，以经营的理念参与城市更新。 •企业综合业务能力要求提升。对参与更新的实施主体来说，在业务方向上需要更加综合参与各类城市更新业务。在能力上需要强化留、改方面的综合能力和利润获取能力。 资料来源：中指研究院综合整理 （二）住建部发文推进城市更新“留改拆”模式试点 11月4日，住建部发布《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城 市更新试点工作的通知》，北京等21个城市（区）成为首批试点。此次城市更新试点政策的出台与此前住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》形成呼应，政策的核心目的是要引导城市积极稳妥实施城市更新行动。 类别 城市名单 类别 城市名单 北方城市 北京、沈阳、唐山、烟台、潍坊 一线城市 北京 东部城市 南京、苏州、宁波、厦门 二线城市 沈阳、南京、苏州、宁波、厦门、郑州、南昌、呼和浩特、银川、西安、成都、重庆渝中区和九龙坡区 中部城市 郑州、南昌、滁州、铜陵、黄石、景德镇 三四五线城市 唐山、烟台、潍坊、滁州、铜陵、黄石、景德镇 西部城市 呼和浩特、银川、西安、成都、重庆渝中区和九龙坡区 / / 表：21个城市更新试点城市（区） 资料来源：中指研究院综合整理 据了解，21个试点城市（区）是从年初提出申报的百余个城市中筛选出来的。从覆盖范围看，既有一二线城市，也有三四线城市；既有沿海发达城市，也有内陆欠发达城市；既有历史悠久的文化名城，也有工矿企业集中的资源型城市。随着试点的推进，我国的城市更新由此前的广东省、部分一二线城市为主，进入各地“全面开花”的阶段。 整体来看，试点城市的选择主要还是未来城市更新政策有进一步优化空间的城市，政策的影响将主要集中在城市更新发展环境的改善上。未来，在落实城市更新底线要求、坚持“留改拆”并举的基础上，21个首批试点城市 （区）在政策力度层面灵活度会更高，在工作机制、实施模式、配套政策方面将营造更有利社会资本参与的机制和环境。21个首批试点城市（区）将 在地方性法规、城市更新规划计划、更新项目建库、资金支持、审批流程、技术标准等方面进行探索，形成可复制经验。值得期待的是，试点城市既往城市更新改造过程中的难点痛点也