重建：美国新产业政策的工具包（英）

2022年9月 重建 美国新产业政策工具包 艾米莉Kilcrease和艾米莉金 美国国家产业政策战略|2022年9月 重建：美国新工业政策工具包 关于作者 艾米莉·基尔克里斯是CNAS能源、经济和安全项目的高级研究员和主任。她的研究重点是美中经济关系、国家安 全目标与经济政策的一致性，以及强制性经济治国之道的使用。之前， 关于本报告 本报告作为CNAS美国国家产业政策战略项目的一部分发布。在以技术为中心的战略竞争时代，该项目正在为美国的产业政策制定一个知识框架。该项目的目标是为增强和持续的美国经济竞争力和技术领先地位铺平道路。本报告以CNAS先前出版物的分析和见解为基础，包括： 她曾担任负责投资的美国贸易代表副助理，并担任与经济学相关的职务和国家安全委员会和商务部的国家安全。Kilcrease拥有硕士学位 国际关系，专注于国际发展和经济学，来自约翰霍普金斯大学高级国际研究学院。她在乔治城大学获得政府学士学位。 艾米丽·金是CNAS能源、经济和安全项目的研究助理。她的研究重点是美中在地区上的竞争 影响力和全球秩序，以及美国经济韧性和国家安全交叉点的政策。她有 曾在美国进出口银行、商务部和战略与国际研究中心工作。金先生拥有约翰霍普金斯大学高级国际研究学院国际经济学和中国研究硕士学位和乔治城大学心理学学士学位。 “重启：美国新工业政策的框架”，作者：MeganLamberth、MartijnRasser、HannahKelley和RyanJohnson（2022年5月） “再生：生物技术和美国工业政策”，作者：RyanFedasiuk（2022年7月） “重新构想：清洁能源技术和美国工业政策”，作者JonasNahm（2022年9月） “重新布线：半导体和美国工业政策”，克里斯米勒（即将出版）本系列的其他报告可在CNAS网站上获得。 致谢 作者感谢CathyNovelli、EricSayers、ArnabDatta、MartijnRasser、MeganLamberth、AlexandraSeymour、HannahKelley和NigelVinson对报告草稿提出的宝贵建议和反馈。非常感谢所有参加美国国家产业政策战略研讨会和研究访谈的人。您的 洞察有助于塑造我们分析和建议的广度和范围。感谢HarrisonVey、TobinHansen和MeganCohen协助进行额外的文献审查。本报告中表达的观点仅代表作者个人观点，不代表研讨会参与者的观点。 感谢CNAS的同事MauraMcCarthy、MelodyCook、EmmaSwislow、RinRothback和AnnaPederson在本报告的审阅、制作和设计中所发挥的作用。仍然存在的任何错误均由作者自行负责。这份报告是在美国空军商业和经济分析办公室的慷慨支持下完成的。 作为一家致力于组织、知识和个人诚信的最高标准的研究和政策机构，CNAS保持严格的知识独立性和对其想法、项目、出版物、活动和其他研究活动的唯一编辑指导和控制。CNAS在政策问题上不采取机构立场，CNAS出版物的内容仅反映其作者的观点。根据其使命和价值观，CNAS不参与游说活动，并完全遵守所有适用的联邦、州和地方法律。CNAS不会代表任何实体或利益参与任何代表活动或宣传，并且在中心接受来自非美国来源的资助的范围内，其活动将仅限于真正的学术、学术和研究相关活动，符合适用的联邦法律。该中心每年都会在其网站上公开承认所有捐款的捐助者。 美国国家产业政策战略|2022年9月 重建：美国新工业政策工具包 目录 01执行摘要 02介绍 04美国的产业政策工具包 17建议：激活工具包 22结论 美国国家产业政策战略|2022年9月 重建：美国新工业政策工具包 执行摘要 一 由于经济安全成为美国外交政策的重中之重，美国的战略在很大程度上是被动的，专注于防御而不是 比冒犯。行动的重点是放慢竞争对手——即中国——的速度，而不是为增强美国在经济领域的实力确定一个积极的愿景。美国独有的产业政策是美国经济安全战略的缺失部分。 报告最后以美国政府应采取的一系列务实行动来实施美国的产业政策，促进美国的繁荣和增长，利用美国的比较优势和价值观，使美国及其盟国在与中国的战略竞争。 激活产业政策工具包的关键行动 建设政府实施产业政策的能力。 追求产业政策必须承认自由市场的巨大好处，同时还要努力克服 它们的局限性。政策制定者必须促进竞争性开放市场的效率和生产力收益，同时寻求有弹性和安全的供应链、公平和互惠的贸易关系 ，以及不间断地获得对国防、关键基础设施和平稳运行至关重要的商品和服务社会的大写。 产业政策倡导者还必须适应一种新的全球竞争思维方式。 他们必须清醒地认识到，美国及其盟国的安全可能会受到中国技术和经济进步的威胁。仅仅与中国公平竞争是不够的。美国需要比赛才能获胜。 该新美国安全中心(CNAS)项目的第一份报告概述了美国独特的产业政策的知识框架，该政策可以“确保美国”作为世界首屈一指的技术强国的地位，从而赋予其权力在不损害其价值观或主权的情况下，其公民、经济竞争并确保其地缘战略利益。”1第二份报告变得具体。它列出了美国政府可用于有效实施产业政策的工具，将产业政策干预分为三种不同类型： 1.防守解决外部经济行为者造成的经济或安全损害的产业政策。 2.积极主动的支持削减的产业政策 尖端技术发展和 特定行业的竞争力。 3.应急响应加强美国危机应对能力的产业政策。 工具包分析指出决策者在评估部署任何特定工具或工具集的实用性或有效性时必须面临的艰难权衡。 ◾扩大和加强商务部工业与分析办公室。 ◾在商务部设立产业政策协调员职位。 ◾授权发布部门战略。 ◾加强产业政策量化分析。 ◾建立监督机制。 ◾获取私营部门的行业专业知识。 深化联邦-州-地方合作。 ◾培养州和地方催化剂。 ◾创建国家级需求信号。 ◾将国家层面的激励措施置于地方支持之上。 创新产业政策融资方式。 ◾授权美国工业金融公司。 ◾为非国防部门建立类似国防生产法的机构。 ◾建立补贴的最佳做法。 为产业政策建设劳动力。 ◾绘制产业政策劳动力需求图。 ◾将劳动力需求纳入部门战略。 建立经济联盟。 ◾制定非市场经济的联合方法。 ◾解除与盟友的补贴竞赛。 ◾制定新的战略竞争框架，包括新的投资和出口管制。 ◾激发联合创新。 ◾授予紧急监管豁免。 1 @CNASDC 介绍 一 华盛顿的常见说法是“经济安全就是国家安全”。然而，问十几个政策制定者他们的意思是什么，一个 可能会收到至少十几个不同的答案。在最有限的解释中，这句话反映了一个明显的现实，即一个国家部署强大军队的能力取决于其为这种军队提供资金的能力，这需要强大的经济和税收基础。简而言之，坦克和导弹很昂贵，政府必须有足够的经济资源来购买足够多的这些，以便在未来的任何冲突中获胜。为了进一步扩展这一想法 ，经济安全可能还包括对强大的国防工业基础的需求，该基础可以在和平时期和战争时期开发和生产与国防相关的商品和服务。这个军 然而，以军事为中心的解释是不完整的，因为它忽略了仅从经济角度投射权力可能产生的战略优势。要理解这一点，我们必须研究经济和国家安全如何在全球数字化世界中日益交叉，以及——就本报告而言——积极的美国产业政策如何在加强美国经济安全方面发挥关键作用. 几十年来，美国的国际经济政策是由开放市场和基于规则的经济体系将带来国内繁荣和全球稳定的理想驱动的。美国在制定全球规范和规则方面处于领先地位，并从二战后的全球经济框架中受益匪浅。然而，今天，威权主义、国家主导的经济体的崛起对这一理想提出了系统性挑战，因为这些经济体——即中国——在遵循美国及其盟国制定的经济规则方面没有战略利益。这些国家行为者试图利用美国经济的开放性来推进自己的战略目标，尤其是在 技术竞争的关键领域。正如美国国务卿安东尼·布林肯最近指出的那样，“中国是 唯一一个既打算重塑国际秩序，又越来越有经济、外交、军事和技术力量来做到这一点的国家。北京的愿景将使我们远离过去75年来维持世界进步的普遍价值观。”2与此同时，美国经济与中国经济有着千丝万缕的联系，这标志着中国最强大的战略对手在现代历史上首次同时成为其最大的贸易伙伴之一。3仅仅与中国公平竞争是不够的。美国需要比赛才能获胜。 美国对这些具有挑战性的动态的反应导致对该国开放经济体系的限制越来越多。旨在防止特定商业交易对国家安全造成危害的旧工具，例如 出口管制和投资审查，已经更新和扩大。新工具，例如对信息和通信技术进口和资本出口的监管，正在开发中。关税仍然是当前有关美国对华政策辩论的中心。 全球范围内都有严厉的制裁制度，尤其是针对俄罗斯。这些工具中的每一种都有不同的政策目标，但共同的主题是，如果限制符合美国的国家利益，美国政策制定者越来越愿意实施经济限制。换言之，地缘经济学——通过利用一个国家的经济实力来追求地缘政治目标——已经成为 美国外交政策的核心部分。4因此，美国经济的实力是在海外投射美国实力的必要因素。经济安全就是国家安全。 仅仅与中国公平竞争是不够的。美国需要比赛才能获胜。 迄今为止，美国的经济安全政策基本上是防御性的，但决策者越来越意识到美国需要开始进攻。经济限制是对敌对国家行动的必要回应，但它们本身并不能确保该国的经济未来。在最后 当今，企业在美国投资需要一个理由，美国人需要体面的工作，经济必须不断推进技术前沿。美国需要一个基于经济繁荣所需的积极产业政策，而不仅仅是它需要保护自己免受外部危害。产业政策是美国经济安全战略的缺失部分。 在关于产业政策系列的第一份报告中，作者将产业政策定义为“政府参与自由市场以产生符合国家利益的经济成果的任何措施，市场不会自行承担。实际上，这意味着美国领导人采取的行动 2 美国国家产业政策战略|2022年9月 重建：美国新工业政策工具包 发展、增长或重新调整经济的各个部分以实现特定目标。”5从定义上看，产业政策意味着政府在私营部门活动中发挥更大的作用 ，以影响公司做出的决策并支持在关键部门经营的公司取得成功 。虽然对中国的担忧推动了当今关于产业政策的大部分讨论，但本文讨论的产业政策干预也与美国对其他国家的经济安全政策有关，特别是那些从事具有战略意义的市场扭曲行为的国家美国在关键领域的领导地位面临挑战。 追求产业政策承认，在任何情况下，仅靠自由市场不足以确保国家利益。政策制定者必须促进竞争性开放市场的效率和生产力收益，同时寻求有弹性和安全的供应链、公平和互惠的贸易关系， 和不间断的访问 政治光谱的双方都应该支持的目标，事实上越来越多的支持。CHIPS和科学法案是美国近年来对产业政策的最重大尝试，在两党的支持下获得通过。8虽然共和党人和民主党人可能在产业政策的具体目标上存在分歧——例如，它应该被用来对抗中国还是应对气候变化？——但越来越多的共识是政府应该采取行动。 然而，指出旧的不干涉方法的缺陷并不意味着政府应该朝着另一个方向疯狂地转向积极的国家干预经济。美式产业政策必须倾斜 美国的优势包括开放的市场经济体系、创新和冒险的文化、人才和思想的自由流动以及与其他主要经济体的强大联盟。工业的 美国的政策 那些对国防、关键基础设施和社会平稳运行至关重要的商品和服务。放任自流 美国政 美国式的产业政策必须依靠美国的 优势，包括开放市场经济 系统、创新和冒险的文化、人才和思想的自由流动以及与其他主要经济体的强大联盟。 上下文应该支持而不是取代这些优势。 产业政策也要支持 通过更广泛的努力来提高整个经济的竞争力。一个雄心勃勃的贸易议程，旨在促进美国工人和企业聪明 安全影响。先进、尖端芯片的生产令人不安，而且极其集中在台湾。美国缺乏为电动汽车和清洁能源转型提供动力所需的电池主要生产国。 该国依赖外国生产商生产关键电信设备、关键药物投入和一系列先进技术产品的原材料。6美国甚至在外科口罩等基本商品的生产上也出现了短缺。