寻找监管科技巨头的新框架

金融稳定研究所 偶尔的纸 没有20 大型科技股规定:寻找一个新的框架 作者：JohannesEhrentraud、JamieLloydEvans、AmelieMonteil和FernandoRestoy 2022年10月 凝胶的分类:G18G21、G23G28,L41L51 关键词：大型科技公司，基于活动的监管，基于实体的监管 ，金融稳定 FSI不定期论文旨在促进与金融业及其监管和监督相关的广泛主题的国际讨论。其中表达的观点仅代表作者的观点，并不一定反映国际清算银行或巴塞尔标准制定机构的观点。 本出版物可在BIS网站（www.bis.org）上查阅。如需联系BIS媒体和公共关系团队，请发送电子邮件至press@bis.org。您可以在www.bis.org/emailalerts.htm注册电子邮件提醒。 ©国际清算银行2022。保留所有权利。简短的摘录可以复制或翻译，前提是注明来源。 ISSN1020-9999(在线) 摘要 金融服务市场的技术创新催生了新产品、新的交付渠道，最重要的是，催生了新的供应商，如大型科技公司。这些事态发展是一些机会的来源，但也可能带来某些风险，需要通过适当的政策行动加以解决。 就大型科技公司而言，大多数风险来自他们利用通用基础设施的能力-特别是大量客户数据-这有助于他们在各种非金融和金融服务中获得竞争优势，并创造大量的网络外部性。大型科技商业模式涉及商业和金融活动之间复杂的相互依存关系，并可能导致过度集中于向公众提供金融服务和向金融机构提供技术服务;因此，在某些情况下，大型科技公司可能会对金融稳定构成威胁。 这种特定的商业模式给社会带来的挑战无法通过当前（主要是部门）监管要求完全解决。然后可以考虑对大型科技公司采取两种具体的监管方法，并在一定程度上结合起来。首先是隔离，这是一种结构性方法，旨在通过实施特定的围栏规则，将金融和非金融活动之间的集团相互依存关系带来的风险降至最低。 隔离的另一种方法是包容性，其中包括为具有重大金融活动的大型科技集团创建一个新的监管类别。监管要求将针对整个集团，包括大型科技母公司。这些集团范围的要求通常不会以审慎（即最低资本和流动性）为重点，但会对金融和非金融子公司的集团内部依赖关系进行控制。这可以通过制定一系列要求（在文件中详细说明）来实现，这些要求主要涉及治理、业务行为、运营弹性，以及仅在适当情况下与整个集团的财务稳健性有关。 虽然隔离方法可以说更简单、更大胆，但包容性方法提供了一种更量身定制的选择，以解决与大型科技公司商业模式相关的特定风险。无论如何，国际监管界显然需要制定指南。 3 内容 第一节。介绍1 第二节。监管的目标4 第3节.A.当前大型科技公司的监管方法5 欧盟和美国对稳定币的监管发展7 与大型科技风险有关的行业法规的缺陷9 第4节.B.寻求适当的监管框架10 4.1需要一个实体方法10 4.2种族隔离的方法11 4.3一个包含方法12 金融集团监管方法的启示12 当前监管类别应对大型科技集团的局限性15 第5节.大型科技公司的新监管类别18 5.1适用范围20 5.2组织结构22 5.3监管要求22治理23 开展的业务24操作弹性25财务稳健性26 5.4跨国大科技27 27(首选)全球方法(替代)区域方法29 5.5监督方法30 第六节。结论31引用34 附件1--联合论坛：金融集团监管原则37 附件2–金融集团的监管制度39 二、欧盟的金融集团制度39 A.美国银行金融集团的监管制度40 金融控股公司在中国政权41 大型科技股规定:寻找一个新的框架1 第一节。介绍 持续的技术颠覆正在影响金融活动的方方面面。技术带来了新的金融工具、新的支付手段和服务、新的分销渠道和新的结算机制。它还促使出现了新的金融服务提供者，并削弱了传统中介机构的作用。 一个影响深远的发展是技术公司对金融服务市场的密集参与（FSB（2019a））。大型数字服务提供商（大型科技公司）已在金融部门及其价值链的多个领域取得了进展（图1）。他们在数字支付服务方面获得了相关的市场配额2在一些司法管辖区，特别是在亚洲，在提供信贷和财富管理等其他服务方面取得了重要的市场地位;大流行似乎加速了这一趋势（FSB （2022））。尽管在实践中尚未出现这种情况，但一些大型科技公司可以利用其已经广泛建立的多产品平台在全球范围内开发稳定币项目或去中心化金融（DeFi）应用程序。 大型科技公司的商业模式有利于不断扩大他们向公众提供的金融和非金融服务的规模和种类。该模型的核心是多服务平台为吸引和留住客户和供应商而产生的重要网络外部性。从这些活动中获得的数据——特别是与电子商务、社交媒体和支付相关的数据——有助于他们扩大活动范围。客户数据在提供金融服务方面特别有价值，因为它们有助于定制产品并评估客户获得信贷和保险产品的资格（BIS（2019））。 大型科技公司直接提供金融服务通常通过受监管的法人实体进行。3例如，大型科技公司通过在美国持有汇款许可证的子公司提供支付服务;或欧盟的电子货币或支付机构牌照。一些大型科技公司（如阿里巴巴、腾讯或乐天）持有提供各种银行服务的信贷机构的股份。4 尽管网络外部性有利于基于价值链所有环节的逐步整合的扩张战略，包括与最终用户的前端互动，但大型科技公司也为传统中介机构提供关键技术服务，偶尔也会参与与它们的合资企业。特别是，金融公司严重依赖大型科技公司提供的云计算服务（CCS），并且越来越需要更先进的技术服务，例如数据分析或信贷。 1约翰内斯·埃伦特罗（johannes.ehrentraud@bis.org）和费尔南多·雷斯泰（Fernando.Restoy@bis.org），国际清算银行;杰米·劳埃德·埃文斯（Jamie_Lloyd_EVANS@mas.gov.sg），新加坡金融管理局;AmelieMonteil（ameliemonteil@gmail.com），BIS研究生项目前助理。我们感谢帕尔马·贝恩斯、克劳迪奥·博里奥、何塞·曼努埃尔·坎帕、斯蒂恩·克拉森斯、罗德里戈·科埃略、胡安·卡洛斯·克里斯桑托、爱德华·费尔南德斯-博洛、伊娃·胡普克斯、伊丽莎白·诺布尔、杉本信、尼古拉·塔拉舍夫、赖汉·扎米尔和EBA监事会2022年客场日的参与者提供的有益意见。玛丽-克里斯蒂娜·德雷克斯勒提供了宝贵的行政支持。 2卡斯滕斯etal(2021)。 3在本文中，我们将受监管的（法律）实体称为持有金融服务许可证的实体，该许可证授权他们进行特定活动。同样，“受管制活动”一词是指只能由持有允许其从事该活动的许可证的受管制实体进行的活动。 4在欧盟，乐天银行是一家在卢森堡成立的完全许可的信贷机构，是乐天集团的合并实体。在中国，蚂蚁集团持有网商银行30%的股份;腾讯持有微众银行30%的股份。 评分设施。同时，金融机构可以通过大型科技平台以及其他类型的合作安排（例如白标或银行即服务）提供其金融产品。5 最近的大型科技计划在金融服务图1 相关措施 Lending-related倡议 Crypto-related倡议 因此，金融稳定的潜在风险不仅来自结合商业活动直接提供金融服务，而且来自与传统金融机构的广泛联系。重要的是，金融稳定性问题也来自大型科技商业模式的那些特征，这些特征可能导致过度集中于向公众提供金融服务和向金融机构提供技术服务。这些风险只能通过现有的监管框架部分解决，该框架对执行受监管活动的法人实体提出了要求，而不是对整个大型科技集团提出了要求。 在过去几年中，一些观察家建议，可以通过更多地依赖基于活动的方法而不是基于实体的规则来解决监管框架中的差距。6这一概念基于这样一种观点，即应该调整监管，以避免科技公司可以在不需要满足适当的监管要求的情况下进行受监管的活动（或带来与受监管活动相同风险的活动）的情况。7然而，虽然基于活动的规则是监管框架的一个基本组成部分，但这种方法并没有提供完整的解决方案。首先，许多大型科技集团已经通过其提供受监管金融服务的子公司受到现有的基于活动的监管（在消费者保护、反洗钱和打击恐怖主义融资（AML/CFT）等领域）。其次，主要依靠基于活动的规则不如现有的监管工具有效 ，以维护金融稳定，例如对银行和保险公司等特定实体施加的审慎要求。最后，最大的风险 5例如，苹果和高盛（GoldmanSachs）合作推出AppleCard，亚马逊和花旗（Citi）合作制定先买后付计划（花旗弹性计划）。 6参见Restoy（2021a）和Borio等人（2022）对基于活动和基于实体的监管进行概念分析。 7例如，当前的辩论涉及稳定币的发行和相关服务的提供。如果这些活动与银行、货币市场基金或资产托管人等受监管实体开展的活动相似，则应给予类似的监管待遇（见方框1）。 大型科技公司不仅包括那些由提供特定监管服务而产生的服务，还包括那些在其独特的商业模式背景下与其金融和非金融活动相结合相关的服务。 最近，监管讨论已经发展到考虑将基于活动的规则与大型科技公司的特定基于实体的要求相结合的方法。一些出版物认为，旨在解决大型科技公司在竞争、金融稳定、运营弹性、业务行为或个人数据保护等领域带来的风险的政策，需要对大型科技公司采取特定的监管方法，而不是基于活动的规则。8一些著名的决策者也为评估以活动和实体为基础的混合办法的不同方式的好处辩护。9此外，国家当局已经在一些政策领域提出了针对大型科技公司的基于实体的规则，特别是在竞争领域，大型科技公司正面临或即将面临旨在防止反竞争行为和滥用市场支配地位的具体义务。10 大型科技公司基于实体的规则设计面临挑战。特别是，这些规则必须解决与不同政策领域相关的风险，例如金融稳定、消费者和数据保护或运营弹性，并且密切相关并植根于大型科技商业模式的性质。规则还应考虑大型科技公司复杂的组织结构，许多子公司通常高度相互依赖。11此外，由于大型科技公司的活动范围跨越多个地区，监管框架应与相关东道国当局的管辖责任保持一致。 本文考虑了两种不同的监管方法来应对大型科技公司带来的风险。第一种（隔离）将强加一个特定的集团结构，以便将金融服务与非金融活动分开，同时要求与集团的非金融部分相互依存关系（例如数据共享或共同技术基础设施）。第二种方法（包容性）包括为活跃在金融领域的大型科技公司建立一个新的监管类别，以及必须在集团范围内满足的一系列要求。该文件还为大型科技公司提供了这种监管框架的轮廓。为此，它评估了以金融活动为讨论起点的复杂金融集团和企业集团监管的现有框架。虽然金融集团（定义为执行多个传统金融活动的集团）的商业模式与大型科技公司（非金融活动通常占主导地位）的商业模式明显不同，但它们的监管为如何应对活动组合带来的风险提供了一些指示，并有助于组织关于监管大型科技公司的必要属性的讨论。 本文其余部分的结构如下。第2节描述了对活跃在金融服务市场上的大型科技公司进行适当监管的目标。第3节讨论了当前的监管框架如何适用于大型科技公司的金融活动及其向金融机构提供的服务。第4节回顾了对金融集团和企业集团的监管是如何发展的，以寻找可以为解决大型科技公司带来的风险所需的政策提供信息的因素。它还介绍了隔离和包容方法 。第5节概述了纳入方法下大型科技公司的具体监管框架，并讨论了其适用范围，主要监管义务以及大型科技公司活跃的司法管辖区的规范架构。第6节提供了一些结论性意见。 8参见雷斯泰（2019年和2021年a，b）、克里斯桑托、埃伦特罗和法比安（2021年）、克里斯桑托、埃伦特罗、劳森和雷斯泰（2021年）、卡斯滕斯等人（2021年）和阿德里安（2021年）。 9参见卡斯滕斯（2021）、结（2021）、维勒鲁瓦·德加豪（2021）和帕内塔（2021）。 10例如，欧盟委员会关于《欧洲数字市场法》的提案、中国的SAMR规则以及美国的几项国会倡议。参见克里斯桑托、埃伦特罗、劳森和雷斯泰（ 2021年）对这些举措的比较。 11看到Crisantoetal(2022)。 第二