中国共享经济法律规制总报告（2018-2022）

总报告 第1页共26页 2022年9月·北京 目录 引言1 一、共享经济行业发展历程及现状2 二、共享经济规制历程及现状4 （一）共享经济规制历程4 1.2015-2018年：初步探索摸着石头过河4 2.2018-2019年：风雨兼程破釜沉舟强规制7 3.2020年至今：疫情之下辗转腾挪稳大局8 （二）共享经济规制总体情况8 1.共享经济规制环境进一步完善8 2.共享经济规制体系进一步完备11 3.既有规制措施之偏差得到相应调整16 三、共享经济未来发展及规制趋势18 （一）共享经济发展趋势18 1.共享经济业态持续丰富18 2.共享经济开始步入盈利时代19 3.更加关注社会公平，平衡新旧业态权益。19 （二）共享经济规制趋势19 1.延续既有规制思路，继续完善配套制度19 2.升级规制理念，搭建联合规制体系21 3.持续优化营商环境21 4.强化平台企业合规建设22 引言 1978年，美国得克萨斯州立大学的社会学教授马科斯·费尔逊（Marcus·Felson）和伊利诺伊大学社会学教授琼·斯潘思（JoeL.Spaeth）共同发表了名为《群落结构和协同消费：基于日常生活方式》（CommunityStructureandCollaborativeConsumption:ARoutineActivityApproach）一文。这篇文章中首次提出了“协同消费”这一概念，这一概念可以被理解为是“共享经济”概念的前身。1984年，美国麻省理工学院的马丁·威茨曼（MartinL.Weitzman）率先提出了“共享经济” （SharingEconomy）的概念。2011年，美国自由职业联盟的创始人萨拉·霍洛维茨（Sara·Horowitz）撰写了《共享经济：一场静悄悄的革命》（OccupyBigBusiness:TheSharingEconomy'sQuietRevolution）一文；同年，美国《时代周刊》将“共享经济”列为改变世界的十大想法之一。未几，“共享经济”一词也开始在中国被频繁热议。2015年10月，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议指出“坚持创新发展，发展分享经济”；同年12月，习近平主席在第二届世界互联网大会开幕式讲话中表示“中国正在发展分享经济，支持基于互联网的各类创新”。2016年起，“共享经济”连续被写入政府工作报告。2017年，“共享”一词入选中国国家语言资源监测与研究中心“2017年度中国媒体十大流行语”。 共享经济的大规模兴起和普及是社会经济发展、科技发展和文化发展多重因素合力作用的结果。工业革命使人类的物质生活得到了极大的满足，同时也带来了产能过剩的问题。产能过剩是共享经济得以发展的前提，没有资源的“过剩”，共享行为就无从谈起。智能手机、移动互联网、大数据等新科技的力量让“共享经济”演变成了一场深刻的信息技术革命。平台经济顺应而生，在线平台的力量丰富了分享主体和客体，激活了分享主体的积极性，让“共享”行为更加简单便捷，使共享经济步入“万物皆可共享、人人皆可参与共享”的新纪元。“分享”“共享”行为古来有之。共享经济大规模兴起以前，也存在着“以租代买”行业、知识共享平台等经济形态。可以说，“共享经济”不但是一场对传统经济模式的革新，也是一场资源革命和信息技术革命。除此之外，资本在共享经济发展道路上扮演的角色也不可忽略。资本凭借其敏锐的嗅觉，积极投身参与了共享经济的发展。共享经济聚合用户和吸引流量的巨大威力必定会吸引以趋利为本的资本的目光。反之，资本的投入也有力地推动了共享经济的进一步发展。 那么，“共享经济”究竟是怎样一种经济模式？经过近些年的发展与沉淀，“共享经济”的概念已较为固定和统一。国家信息中心将“共享经济”定义为“利用互联网平台将分散资源进行优化配置，通过推动资产权属、组织形态、就业模式和消费方式的创新，提高资源利用效率、便利群众生活的新业态型模式”。①“共享经济”的特点主要为强调所有权与使用权的相对分离和强调供给侧与需求侧的弹性匹配。②共享经济横跨众多行业、涵盖了巨大的公司列阵和众多工作岗位，其种类包括产品共享、空间共享、知识技能共享、劳务共享、资金共享、生产能力共享等，涵盖了衣食住行、学习、旅游等领域。 共享经济能够在中国发展壮大有着其内在逻辑。首先，中国经济处于转型发展期，亟需发展新动能。共享经济的优势之一是实现闲散资源和供需配置方式的最优化。借助互联网、大数据等技术手段，共享经济能够快速且精准地实现供需双方匹配，满足市场主体的多样化需求。其次，中国享有网民大国红利。2016年8月，中国互联网络信息中心（CNNIC）发布第38次《中国互联网络发展状 况统计报告》，截至2016年6月，中国网民规模达7.1亿，手机网民规模达6.6 亿，互联网普及率达51.7%；2022年8月，中国互联网络信息中心发布第50次 《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2022年6月，我国网民规模达到10.5亿，互联网普及率达到74.4%。再次，勤俭节约是中华民族的传统美德，加之我国资源约束趋紧、环境保护形势严峻，共享经济很好地顺应了中央绿色发展理念。 一、共享经济行业发展历程及现状 从2015年“元年”，到2017年“丰盛之年”，到2019年“深度调整之年”，再 到2022年“沉淀之年”，不管是业态模式，还是法律规制，中国的共享经济正在逐步探索一条适合中国国情、具有中国特色的发展之路。在我国，共享经济的发展主要经历了两个阶段。 第一阶段，引领创新发展，持续高速增长阶段。“十三五”期间，中国经济发展进入新常态阶段，中国经济面临创新能力不强和部分行业常能过剩严重等众多难题。为此，党中央和政府推行创新驱动发展战略，将创新摆在国家发展全局的 ①国家信息中心：《中国共享经济发展报告（2022）》，最后访问时间：2022年9月1日。 ②国家发展和改革委员会：《“十四五”规划<纲要>名词解释之85|共享经济》，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/gjfzgh/202112/t20211224_1309340.html?code=&state=123，最后访问时间：2022年9月1日。 核心位置，同时深入推进大众创业万众创新，打造发展新引擎。共享经济的热浪从海外传导至中国后，不但国外共享经济企业陆续打入中国市场，而且国内也涌现出大量共享经济企业。美国的Uber（优步）、Airbnb（爱彼迎）率先打入中国市场，本土的滴滴出行、摩拜单车、小猪短租也陆续成立并迅速成长。自共享经济兴起至2018年，国内共享经济市场交易规模、融资规模、参与人数均持续高速增长。据统计，2018年共享经济市场交易额为人民币29,420亿元，比上年增长41.6%；平台员工数为598万，比上年增长7.5%；共享经济参与者人数约7.6 亿人，其中提供服务者人数约7500万人，同比增长7.1%。截至2018年底，全 球305家独角兽企业中有中国企业83家，其中具有典型共享经济属性的中国企业34家，占中国独角兽企业总数的41%。①经过几年的迅速发展，网约车、共享单车、共享民宿等已经成为共享经济领域中新业态新模式的代表行业，成为推动国内经济结构优化、促进消费方式转型的新动能。 同时，该阶段也是我国共享经济规制的探索阶段，共享经济规制体系经历了从无到有的过程。共享经济在对社会经济发展产生深远影响的同时，由于其异于传统商业形态的特点，对我国既有法律规制体系带来了挑战与冲击。具体而言，立法具有滞后性，我国规制体系的形成亦滞后于规制对象的发展速度。由于规制者难以预见共享经济之新业态的出现，进而可能将针对传统商业模式形成的规制体系简单套用到共享经济上，由此对共享经济之规制面临“规制不足”与“过度规制”的双重风险。因此，如何创新共享经济规制体系，是共享经济在我国得以健康发展的重要保障，也是摆在我国规制者面前的一大课题。 第二阶段，深度调整，逐步成熟，继续发展。2018年是共享经济规制历程中具有标志性意义的一年。②这一年，共享经济部分领域问题集中爆发，尤其是共享单车领域的重大变化引起了社会对共享经济发展走向的讨论和反思，这也导致了规制成为2018年共享经济行业的重中之重。2019年是共享经济深度调整的一年，共享经济市场、企业经营和资本陆续开始回归理性，行业开始注重可持续发展。国家对于共享经济规范发展的力度进一步加大，积极完善规制环境，优化营商环境，制定反不正当竞争和反垄断、信用体系建设等方面的政策。 2020年突发新冠肺炎疫情以来，共享经济总体来讲保持着稳中有进的态势。 ①国家信息中心：《中国共享经济发展年度报告（2019）》，https://max.book118.com/html/2019/0305/5314204140002014.shtm，最后访问时间：2022年9月1日。 ②同上。 虽然疫情的不确定性为共享经济带来一定的风险，但危中藏机，共享经济凭借自身的韧性和优势，在有效激发市场需求，纾困市场主体，保障就业民生，稳住经济大盘等方面起到了十分积极的作用。为确保疫情期间共享经济能最大化发挥其韧性和潜力，政府面向中小企业实施了包括降低企业资金压力、提供融资支持、减免税收、延迟缴纳社保等多项支持政策，多方面帮助中小企业渡过疫情难关。 在此阶段，共享经济不但已经完成了“中国化”，成功发展出了一批经营稳定的本土共享经济企业，凭借互联网技术等科技的创新优势，成为了社会经济发展的新动能；而且在疫情反复之下，在保主体促就业稳民生方面也发挥了重要作用。 二、共享经济规制历程及现状 （一）共享经济规制历程 1.2015-2018年：初步探索摸着石头过河 共享经济作为一种新的经济形态，“新”不但体现在理念模式和技术手段方面，也体现在制度规制方面。2018年之前，我国对共享经济的规制只是一个开端，是一个初步探索的过程。在这一阶段，规制的重点在于表明中央对发展共享经济的肯定态度、逐步厘清“共享经济”的定义和范围，并对如何规制共享经济提出总原则和基本要求，为日后进一步完善规制体系、细化规制措施奠定良好基础。但是，因“摸着石头过河”而不可避免在规制策略选择上存在一些偏差。 2018年之前，我国对共享经济之规制经历了从无到有的过程，这一阶段共享经济之规制主要呈现出以下两大特点： 一方面，共享经济在国家顶层战略中的定位逐步确立，共享经济在政策上得到认可，共享经济之规制理念逐渐明晰。2015年世界互联网大会上，习近平总书记强调将共享经济作为国家经济战略，表明了对共享经济的重视。2016年，共享经济首次被写入《政府工作报告》，并被纳入《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，由此拉开了我国共享经济规制的序幕，国家层面鼓励共享经济的规制政策相继出台。其中最具代表性的是2017年7月国家发展和改革委员会等八部门联合发布的《关于促进分享经济发展的指导性意见》（发改高技 [2017]1245号），其对共享经济的重要意义进行了阐释，即“分享经济作为全球新一轮科技革命和产业变革下涌现的新业态新模式，正在加快驱动资产权属、组织形态、就业模式和消费方式的革新。推动分享经济发展，将有效提高社会资源利用效率，便利人民群众生活，对推进供给侧结构性改革，落实创新驱动发展战略，进一步促进大众创业万众创新，培育经济发展新动能，具有重要意义”。作为我国共享经济规制发展过程中的里程碑文件，《关于促进分享经济发展的指导性意见》围绕市场准入、行业规制、营造发展环境等进行了全面部署，并确立了以“鼓励创新，包容审慎”为核心的经济发展共享原则和政策取向，为推动共享经济健康、有序发展提供了顶层设计和制度安排。随后，地方层面如重庆、浙江、天津、江苏、甘肃等地区纷纷紧随中央的步伐，出台了鼓励共享经济发展的指导性意见。 另一方面，针对不同行业领域的共享经济业态，配套政策初步形成。我国共享经济的配套政策，以对网约车这一典型共享经济业态的规制为开端。2016年7月，国务院办公厅印发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发[20