中国共享民宿规制研究（2018-2022年）

中国共享民宿规制研究 2022年9月·北京 目录 引言1 一、共享民宿行业发展现状1 （一）2018-2022年头部或相关企业的产业模式及业务变化1 1.共享民宿相关概念1 2.共享民宿行业发展基本概况2 3.主要商业模式：C2C模式V.S.B2C模式4 （二）产业发展变化的影响因素（市场+政策）5 1.市场因素5 2.政策因素分析6 （三）共享民宿经济社会影响分析8 1.共享民宿的经济社会贡献8 2.共享民宿的负面效应9 （四）后疫情时代：共享民宿行业发展趋势分析11 1.行业发展总体趋势11 2.商业模式融合趋势11 二、共享民宿行业规制现状12 （一）法律、法规和规章及规范性文件的规制内容梳理12 1.国家层面相关政策法规内容梳理12 2.地方相关政策法规内容梳理15 （二）争议问题20 1.共享民宿法律性质界定存在分歧20 2.共享民宿立法制度供给不足21 3.共享民宿市场准入存在梗阻22 4.共享民宿行业服务标准化有待完善24 5.共享民宿规制主体职权分散，难以形成合力25 三、共享民宿未来规制趋势和规制路径25 （一）规制应如何对待创新？26 1.良法：共享的自由合法化26 2.规制范式的转型：从规制到治理27 （二）规制路径的选择28 1.建立健全相关行业规制法规28 2.创新政府规制方式，建立事前事中事后全链条的、多种规制方式相结合的规制体系30 3.鼓励引导平台企业和行业协会自我规制33 4.政府与平台合作推动数字治理创新35 引言 共享民宿发展有充分的正当性和市场基础，也受到一些合法性以及社会争议的困扰。从规制的角度，尚未建立起一套体系完整、路径清晰的规制体系，尚缺乏全国性的行业准入和管理流程。在经济下行压力日趋加大的背景下，我们不应失去共享民宿提供的机遇，针对共享民宿带来的规制挑战，通过规制实验或合作方式来推动共享民宿的规范化运营，为其发展创造有利的环境，能更好地实现政策目标，实现智慧治理。 一、共享民宿行业发展现状 （一）2018-2022年头部或相关企业的产业模式及业务变化 近年来，共享经济实践变得越来越流行。从交换系统到网络交通再到共享民宿，与陌生人共享成为新的城市趋势。共享经济因具备现代技术基因、供需匹配能力和资源利用效率等多重优势，成为新业态、新模式创新的前沿领域。共享经济在线平台推动了这些共享举措。这些平台允许居民将他们的一些闲置资产（如衣服、工具、备用卧室）与附近的其他居民或寻找住宿的游客共享。 1.共享民宿相关概念 凭借“融入当地生活”等特色，我国共享民宿市场在共享经济的带动下，成为发展最快的一个互联网新兴行业。共享民宿是指以互联网平台为依托，整合共享海量、分散的住宿资源，满足多样化住宿需求的经济活动。“民宿”的概念界定是理解“共享民宿”（共享住宿）的核心和关键。 （1）法律规范对“民宿”的界定 目前，国家层面尚未出台专门针对“民宿”的法律法规，也没有对“民宿”作出明确的定义。在地方层面，目前已有一些省份陆续出台了针对民宿的地方性规定，相对而言，浙江、海南和广东三个省份制定的规范较为详细和具体。其中浙江省政府办公厅于2016年12月5日发布的《关于确定民宿范围和条件的指导意见》中对“民宿”概念进行了界定，从中可以概括出“民宿”的如下几个主要特征：①利用城乡居民自有住宅、集体用房或其他配套用房；②结合当地人文、自然景观、 生态、环境资源及农林牧渔业生产活动；③小规模。 海南省于2019年4月29日颁布了《海南省乡村民宿管理办法》，其中对民宿的界定基本与浙江省的规定相一致，因其针对的是乡村民宿，故而也更强调了其中的乡村因素。此外，广东省政府于2019年6月21日颁布了《广东省民宿管理暂行办法》，除了与浙江和海南两省的类似规定外，广东省的规定提出了界定“民宿”的又一标准：民宿主人参与接待。 （2）行业标准中的界定 国家文化和旅游部于2019年7月3日发布的最新版《旅游民宿基本要求及评价（LB/T065-2019）》中对旅游民宿进行了定义，其中可以概括出四项主要判断标准：①利用民居等相关闲置资源；②小规模；③主人参与接待；④结合当地的自然、文化与生产生活方式。该行业标准的制定和执行或将为日后民宿行业的全国性立法提供理论和实践层面的参考。 结合地方法规和行业标准中对民宿概念的诠释，可以将民宿界定为城镇和乡村居民利用自己拥有所有权或者使用权的住宅或者其他条件开办的，民宿主人参与接待，为旅游者提供体验当地自然景观、特色文化与生产生活方式的小型住宿设施。 相比于传统酒店，共享民宿提供非标准化住宿产品，具备房源多样化、服务个性化、用户体验社交化三个主要特征。共享民宿具备多样化、个性化、社交性等特征，一是房源类型多样、区位选择灵活，可满足各类出行需求；二是个性化服务、高性价比，带给房客独特的住宿体验；三是共享民宿具备社交属性，加深用户之间连接。非标准住宿更注重轻社交属性即陌生人之间的轻快交往，给用户深层次的社交体验。共享民宿充分利用互联网技术，鼓励有效利用空余房源，既为房屋提供增值，又为租客提供多种选择。 2.共享民宿行业发展基本概况 作为当前最具活力的新经济业态之一，共享民宿发展迅速，随着共享民宿逐渐受到市场的认可，行业规模初现，2015-2021年，共享民宿市场规模从53亿元增长至152亿元。 图12015-2021年中国共享住宿市场规模统计① 在疫情之前，行业一直处于上行态势，根据近年来国家信息中心共享经济研究中心发布《中国共享民宿发展报告》显示，2017年我国共享民宿市场交易规模约145亿元，比上年增长70.6%；2018年共享民宿交易规模约165亿元，比上年增长37.5%；2019年，我国共享民宿行业的交易规模约为225亿元，同比增长36.4%。参与者人数逐年攀升，2017年参与者人数约为7800万人，2018年参与者人数约为8345万人，比上年增长6.9%，2019年参与者人数跃升约为2亿人，同比增长53.8%，其中服务提供者（房东）超过600万人，房消费者数达到1.9亿人。同时，房源数量也逐年增加，2019年房源数约300多万套。② 然而，2020年以来新冠疫情的出现对我们的生活、经济和社会产生了前所未有和不可预见的影响。共享民宿成为了疫情之下一个正在遭受重创的行业。世界各国政府实施了各种遏制措施，如旅行禁令和封锁，以防止疾病传播。这些旅行限制和相关的干扰对旅行活动产生了直接和巨大的影响。同时，疫情也改变人们的消费观念与心理，保持“社交距离”成为心照不宣的共识，这导致共享民宿的需求跌入冰点。共享民宿必须通过线下活动完成交易闭环，所以在疫情冲击下市场规模出现下滑最为显著。国家信息中心共享经济研究中心《中国共享民宿发展 ①《2021年中国共享民宿发展现状及市场格局分析：市场规模为152亿元》，产业信息网https://www.chyxx.com/industry/1102305.html，最后访问时间：2022年8月31日。 ②数据参见国家信息中心：2018、2019、2020年《共享民宿发展报告》。 报告2020》指出，受突发疫情冲击，2020年前五个月，我国共享民宿市场交易额同比下降72.1%。订单量下降65%，接待人次下降约63%。2021年中国共享民宿市场规模为152亿元，较2020年减少了6亿元，同比减少3.80%。 虽然我国共享经济增速放缓，但共享民宿具有巨大的韧性和发展潜力，随着中国新冠疫情防控形势逐渐好转，共享民宿在疫情前期表现出的市场需求，以及疫情后的报复性消费，共享民宿增速将有较大回升空间。未来几年，随着疫情形势趋缓，共享民宿行业继续提升自身的发展，整合市场，将会迎来更规范化、更长远的发展。 3.主要商业模式：C2C模式V.S.B2C模式 随着共享经济浪潮兴起，文旅消费的转型升级，共享民宿行业吸引了越来越多的进入者，已初步形成三级梯队市场格局。一些典型的共享民宿平台发展迅猛，途家、Airbnb③、小猪这三家企业在品牌影响力、用户数量、房源量、融资额等各方面遥遥领先其他企业，估值均超过10亿美元，为共享民宿行业内的“独角兽”企业。木鸟短租、蚂蚁短租、榛果民宿、游天下等企业，这些企业也曾在房源规模、用户数量、业务服务能力、品牌知名度具备一定优势，市场中占据第二梯队。第三梯队主要由行业新进入者及大量长尾特色品牌企业组成，如米途、笃行客、朋友家、第六感等企业，这类企业规模较小，但不断努力在市场上推动认知度，扩大行业市场规模。 当前国内民宿主要分为B2C与C2C两种商业模式。其中，C2C模式的房源数量与市场规模在国内市场占比接近八成，是共享民宿的主流模式。④C2C模式是指共享民宿平台提供房东和房客的链接渠道，房客和房东在平台上完成预定、入住、评价等过程，平台自身不拥有房源，主要提供信息发布、身份认证、交易撮合、安全保障等相关服务。这种模式减少了信息搜索传递的中间环节，整合了脆片化的住房资源，同时也能满足房客的多样化需求，具有轻资产、扩张快等优势。该模式以小猪短租为代表，类似于国外的Airbnb模式。但民宿平台也存在一些潜在的问题，例如平台上民宿服务的质量难以把控，服务水准参差不齐等。 ③2022年5月24日，全球共享短租巨头Airbnb（爱彼迎）宣布于2022年7月30日起，暂停支持中国境内游房源、体验及相关预定。 ④《共享民宿，等待黎明》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1673520151580038470&wfr=spider&for=pc，最后访问时间：2022年8月31日。 B2C模式是指共享民宿平台通过从个人房东、房地产开发商、房屋中介等批量获取房源，为其提供托管服务，对房源进行统一配置，同时负责房源的日常维护和经营管理，并通过平台将房源对外租赁，从中收取一定比例佣金。该模式下的房源质量与服务品质能够得到保障，可靠程度高，但由于B2C模式对房源进行统一配置，导致标准化程度高，可能无法满足房客对个性化体验的需求。B2C模式相当于短租行业的京东模式，以途家网为代表，途家网在创立初期，根据国内社会信用体系不健全的情况下，采取B2C为主要商业模式，通过该模式，确保了房源质量与服务品质。⑤ 图2C2C与B2C商业模式对比与优势分析⑥ （二）产业发展变化的影响因素（市场+政策） 1.市场因素 第一，房屋空置率高为共享民宿发展提供资源基础。根据央行发布《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》显示，我国城镇居民家庭的住房拥有率高达96%。其中58.4%的家庭拥有一套住房，31%的家庭拥有两套住房，甚至还有10%左右的中国城镇居民家庭，拥有三套及以上的住房。壳研究院发布的《2022住房空置率调查报告》指出，我国28个大中城市平均住房空置率为12％，相对 ⑤《共享民宿行业深度解析：驱动力、现状及模式》，新浪网http://finance.sina.com.cn/stock/stockzmt/2018 -09-30/doc-ihkmwytq0833021.shtml，最后访问时间：2022年8月31日。 ⑥来源：2022-2028年中国共享民宿行业深度调研及投资前景预测报告。 处于较高区间。住房空置率随城市能级依次递增，一线平均7％，二线平均12％，三线16％。其中仅有9个城市空置率处于合理区间之内，大部分城市处于10％ -15％之间，6个城市高于15％。⑦共享民宿的本质是充分利用闲置房源，实现房源共享，中国较高的房屋空置率为共享民宿发展提供了有力的资源支撑。 第二，中国旅游业快速发展刺激大量的住宿需求。随着人们生活水平的迅速提高和带薪假期的增加，多元化、多层次、个性化旅游消费需求日渐旺盛。我国居民已不满足传统的走马观花，更向往体验当地生活的度假方式。旅游业步入成熟的大众休闲度假旅游阶段，休闲需求及消费能力持续增强，并呈现多元化态势。性价比低且同质化的酒店住宿已无法满足人们的个性化住宿需求，共享民宿为旅游业提供了多元丰富的民宿产品，不仅能够满足游客最基本的住宿需