欧洲对华经贸“脱钩”：现状与前景

欧洲对华经贸“脱钩”：现状与前景 欧洲对华经贸“脱钩” 现状与前景 简军波陈腾瀚 复旦大学中欧关系研究中心2022年9月 欧洲对华经贸“脱钩” 现状与前景 简军波陈腾瀚1 （版权所有。未经同意，请勿转载、引用和出版） 复旦大学中欧关系研究中心2022年9月 1简军波：复旦大学中欧关系研究中心副主任、副研究员；陈腾瀚：复旦大学一带一路及全球治理研究院博士后 2 目录 一、“脱钩”的原因：欧洲战略自主下的对华政策调整04 （一）政治视角：对华关系的政治化倾向 （二）经贸角度：欧盟产业战略发展的需要 二、“脱钩”的领域：欧盟视角下的对华“依赖”与“安全”07 （一）基于对华“依赖”的“脱钩”领域 （二）基于“安全”的对华“脱钩”领域 三、“脱钩”的政策工具：从内部到外部14 （一）内部政策工具 （二）对外政策工具 （三）其他政策工具 四、“脱钩”对我国的影响：有限度的持久性挑战20 （一）欧盟对华经贸“脱钩”整体对华负面影响不应高估 （二）对华弱“脱钩”将成为我国对欧经贸关系的持久性挑战 五、中国应对“脱钩”的思路：自主与开放并主23 （一）适度的产业自主 （二）尽量维持对欧经贸开放 （三）有针对性地就欧盟“脱钩”举措做好预案 （四）追求我国对外经贸关系的多元化 3 “脱钩”是一种通俗的说法，意指一国摆脱或降低对另一国（或实体）在产业链上的依赖或不利影响。本文所指“脱钩”不是指断绝双边关系或全部经贸往来，而是指降低对对方的经贸依赖程度，或在经贸关系中降低或断绝对本国的“安全”威胁，它既表现为一个结果，也表现为一个政策调整过程。 自新一届欧盟领导层上台以来，欧盟对华经贸“脱钩”的调门和行动越来越明显。欧盟寻求一定程度上的对华经贸“脱钩”，主要原因在于以此强化其作为地缘政治棋手的地位，实现战略自主的重要目的。近些年来，欧盟采取了（或试图采取）诸多措施，如国企补贴调查、企业尽职调查法案、碳边境税、供应链法等，以促进欧盟对外经贸关系的独立性，这些措施也适用于对华经贸关系。对此，我国应采取“产业适度自主，坚持对外开放，谨慎灵活应对”的基本策略，以化解欧盟对华“脱钩”对我国产生的负面冲击。 一、“脱钩”的原因：欧洲战略自主下的对华政策调整 从宏观角度来看，欧盟对华“脱钩”的原因在于从政治上追求战略自主，从产业发展上试图保持其产业在国际价值链上的独立性和优势，以适应不断增长的国际地缘政治竞争趋势。 （一）政治视角：对华关系的政治化倾向 由于欧盟日益追求自身所谓“战略自主”，其对华政策日益以地缘政治的方式进行处理，从而在其对华经贸政策中也加入了诸多政治考虑，包括对我国商品进行人权和意识形态要素的监测等。 第一，从战略角度看，对华“脱钩”出于欧盟的地缘政治转向。 欧洲寻求对华“脱钩”，与它的宏观对外战略转向有密切关系。自从特朗普政府在美国主政以来，欧盟及其部分成员国开始提出欧盟独立自主的话题。2017年，法国总统马克龙提出欧盟战略自主，属最早提出欧洲战略独立性的欧洲政治领导人之一。德国前总理默克尔也曾誓言欧洲“必须将命运掌握在自己手中”。最新欧盟委员会主席冯德莱恩在上任之初就表示，她将领导一个“地缘政治委员会”，她的最高团队每周例会都会讨论关于“外部行动”的报告。新任欧盟外交与安全政策高级代表博雷利则明确表示，欧盟必须学会使用“权力的语言”。 由此可见，欧盟近些年来逐渐改变自我认知，从强调自身作为所谓“规范权力”，到着重强调向地缘政治“棋手”方向转化，日益重视欧盟对外行动的独立性和地缘政治目标。 第二，从意识形态角度看，“脱钩”出于欧盟对华经贸政策的政治化转向。2019年3月，欧盟发布最新对华政策文件，将中国从“战略伙伴”转化为 4 “谈判与合作伙伴、经济竞争者和制度对手”。这一最新对华政策定位意味着欧盟对华疑虑和敌意的增长，以及中欧关系冲突的增加。在这一政策调整背景下，欧盟对华经贸政策开始受到欧盟对华意识形态偏见的深刻影响，将中欧经贸关系放到中欧战略和政治关系的视野中进行审视。从欧盟角度来看，中国近些年来正破坏欧盟的全球外交、安全和经济利益，以及对民主价值观和法治的推广。同年，法国总统马克龙、欧盟委员会高级代表博雷利都宣称对华“欧洲幼稚期”已经结束，德国工业联合会呼吁对中国采取更加自信和凝聚力的战略政策。 2020年新冠病毒大流行后，欧盟感觉在包括个人医疗防护用品（PPE）等诸多产业链上暴露出了欧洲对中国的依赖，自此开始计划将一些关键医疗用品和基本药物等生产能力从中国转移到欧洲，并认为中国的对外（含对欧）医疗物资援助是出于争夺地缘政治影响的目的，污蔑为“口罩外交”、“疫�外交”等。根据新冠病毒大流行期间的调查显示，受欧盟对华负面看法影响，7%的欧洲人认为中国是有用的盟友，而62%的欧洲人对中国持负面看法。另外，中国防疫政策在客观上一定程度上冲击了欧洲对华投资的积极性。根据2022年5月中国欧盟商会发布的调查，23%的在欧企业有计划将投资转移出中国。 第三，从国际关系看，欧洲企业对中国市场稳定性存在忧虑。 欧盟对华脱钩意愿随着我国产业和科技等领域战略自主意愿和能力的提高而提升。另外，在俄乌冲突和中美长期博弈背景下，欧盟对华市场稳定性的预期受到了负面影响。 欧洲企业担心美国对中国像针对俄罗斯那样的经济制裁而受到影响。因此，基于对华市场稳定性预期风险，欧洲部分政客和企业也在考虑与中国市场的“脱钩”问题 2020年4月10日，在中央财经委员会第七次会议上，习近平总书记强调要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（草案）》提出，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。我国提出的上 述“双循环”格局符合我国发展实际，但被欧盟不正确理解。从欧盟看来，上述“双循环”格局表明中国正加速实现更大程度的经济和技术自给自足，这将使增加中国在与欧盟经贸关系中更大的灵活性，相应地，欧盟若不寻求“脱钩”，则会增加对华依赖的脆弱性。 此外，在中美博弈及其他国际局势背景下，欧盟认为中国市场的稳定性预期变差。中国欧盟商会和墨卡托中国研究所在发布的一份报告中声称：欧洲公司担心它们陷入中美紧张局势的对抗之中，包括担忧芯片等关键供应产品的突然中断。 5 欧洲公司担心美国试图清除中国在美国技术生态系统中的任何参与，使汽车、机械和化工行业的欧洲公司担忧它们在中国市场的运营和供应链的稳定性。 在俄乌军事冲突及美国等域外国家在台海问题上不断挑衅的形势下，欧洲企业担心美国对中国像针对俄罗斯那样的经济制裁而受到影响。因此，基于对华市场稳定性预期风险，欧洲部分政客和企业也在考虑与中国市场的“脱钩”问题。 （二）经贸角度：欧盟产业战略发展的需要 从经贸角度来看，欧盟对华产业“脱钩”的动力部分来自于其全新产业战略的发展需要。当全球化发展到今天，欧盟面临从发展中国家集体性崛起，到内部环境破坏、技术竞争和市场原教旨主义的破坏性等众多挑战。欧盟提出旨在提升其战略自主性的新的产业战略，便是适应上述挑战的一大策略。 第一，欧盟提出以工业5.0为核心的新产业政策。 2021年4月，欧盟公布了《工业5.0：迈向可持续、以人为本和富有弹性的欧洲工业》（以下简称《工业5.0》），这是欧盟近年发布的最新产业发展战略，为进一步发展欧洲未来工业的协作和共同创造愿景奠定了基础。《工业5.0》是欧盟产业政策的“指导性文件”而非“统一政策”，各成员国会根据自身经济结构和产业发展特点调整本国产业政策，但它明确了欧盟整体对于产业经济发展的新理念，甚至在一定程度上将“战略自主”嵌入到了产业和经济政策当中。 欧盟“工业5.0”提出了三大目标，即“可持续”、“以人为本”和“富有弹性”。尤其在产业弹性方面，欧盟不断推进“战略自主”。在欧盟看来，当前地缘政治动荡(英国脱欧、各国贸易战、贸易保护主义等）和自然危机事件（疫情、气候变化影响等）对全球化市场的破坏变得越来越频繁和严峻，而价值链弹性可以通过产业自主性的提升和对外依赖性的下降帮助降低产业部门面临的全球、本地和技术风险。新冠疫情爆发后，欧盟更加强调重建“弹性和永不过时的欧洲经济和工业”，以克服潜在的经济和产业危机，并一再重申“战略价值链”的重要性并以“经济安全”为由回缩价值链。 第二，欧盟提出工业5.0的动因中包含战略自主。 一是全球化之下发展中国家崛起带来的变革需求。工业革命后，随着西方市场竞争和创新快速发展，各产业领域加速集成并在供应链上出现“瀑布效应”，市场主体不断走向整合，加速全球创新步伐。尤其冷战结束后，国际资本尤其是西方资本的自由流动使外国直接投资大幅增加，这一过程中发展中国家的加速现代化使“后发优势”得以发挥，“不同的经济体更好地利用全球市场,合理配置资源”，催生了发展中国家尤其一批新兴经济体的普遍崛起，对西方和欧洲社会的产业有事带来挑战。 二是资本流动与全球化发展导致欧盟面临许多严峻挑战需要克服，其中包括 6 导致欧盟关键基础设施等“战略性价值链”变得更加脆弱。全球化拥趸所宣扬的“市场原教旨主义”理论在2008年金融危机后基本被推翻，以环境为代价的经济增长愈演愈烈，技术进步同时加剧了对自然资源的过度使用和对环境的污染，技术创新在带来红利的同时催生着欧洲社会的下行和内部风险，包括对环境、价值观（尤其是基本权利和民主本身）的威胁等等。因此，欧盟为增强所谓“战略自主性”以适应上述各类挑战，就必须在产业政策上进行调整和重构，而激进的贸易保护和“软脱钩”政策则成了良好的工具和抓手。 二、“脱钩”的领域：欧盟视角下的对华“依赖”与“安 全” 欧盟主要从“依赖”和“安全”两个方向考虑实施对华“脱钩”，故考察其“脱钩”的领域也宜从这两个维度进行。 （一）基于对华“依赖”的“脱钩”领域 欧盟主要从“依赖”和“安全”两个方向考虑实施对华“脱钩” 近年来全球价值链的调整让欧盟更加重视其战略依赖性和价值链的脆弱性。这种依赖关系影响到欧盟在健康、安全、绿色和数字转型、关键投入和技术等方面的经济利益。从贸易数据看，欧盟整体经济对华依赖集中在化学品、按原料分类的制成品（除非食用原料及燃料外）、机械及运输设备、杂项商品领域，尤其是机械及运输设备（见表1），从细分位产业部门看，2020年欧盟对华进口数据显示，SITC6（按原料分类的制成品）和SITC7（机械及运输设备）是欧盟主张 摆脱对华依赖的“重灾区”，而其中大多数产品是中国制造业出口占有比较优势的产品（见表3）。SITC69“金属制成品”包含了原材料（如稀土）、半导体等“关键材料”，SITC75“办公机器和自动数据处理设备”与SITC76“电信、录用、复制设备”则包含了大量数字化转型、云计算、电 池等相关产品。可以说，欧委会提出的“六大领域减少依赖”基本集中在在三大产业部门。值得一提的是，稀土在这些产品中具有特殊性：稀土具有极强的产地特性，欧盟（尤其是德国）主张的稀土摆脱对华依赖核心在于稀土加工的多元化，但中国在稀土市场上占据绝对领导地位，无论是开采还是加工都具有产量高、成本低的优势，欧盟的主张更多地是“政治宣示”，实际生产中难以真正实现“稀土独立”。 此外，相比“六大领域”，欧委会并未将进口依赖占比较高的SITC65“纺织纱线、织物、成品及相关产品”纳入到减少对华依赖中，这是由“较低附加值”与“较高政治宣示”共同影响产生的。事实上，欧盟对华纺织业的反倾销、对抗 7 甚至制裁大多也是出于非经济原因。欧盟委员会研究报告显示，自2005-2015年间欧盟纺织业的前向与后向联系增长幅度均为1%，整体处于正向发展过程中且与中国不存在激烈对抗的细分纺织服装部门。然而2021年3月24日，自瑞士良好棉花发展协会BCI以“人权”为借口发声抵制新疆棉倡议后，欧委会将对纺服业的“供应链尽职调查”立法纳入“可持续公司治理倡议”立法进程，欧洲议会明确指出了新疆问题并要求欧委会彻查相关状况，随后议会发布了对华制裁，并将其作为继续冻结