利率专题：财预126号文，核心关注什么？

利率专题 财预126号文，核心关注什么？ 2022年10月15日 10月8日财政部印发126号文，其中明确指出“不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”，引发市场高度关注，对此如何看待？本文聚焦于此。 财预126号文重点说了哪些内容？ 从文件命名以及行文着墨来看，126号文聚焦于财政收支压力愈发加大的宏观背景下，进一步强化落实“过紧日子”要求，优化财政支出结构，大力压缩一般性支出，着重点出“三公”经费的问题，从预算编制、预算执行、执行监控、信息公开、支出标准体系设定等维度全方位对严控一般性支出进行系统性阐述。当财政收支压力较大，在严控支出的同时，亦不能虚增财政收入，关键还是要规范化、体制化，126号文一方面明确要依法依规组织财政收入，持续整治违规收费行为；另一方面明确“不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入”。关于后者，市场本就较为关注已然承压的土地市场，而当下进一步约束国企购地虚增收入，压力是否将进一步提升，影响如何？ 什么是“虚增收入”？ 分析师谭逸鸣执业证书：S0100522030001电话：18673120168邮箱：tanyiming@mszq.com相关研究1.可转债打新系列：东杰转债：智能物流装备龙头企业-2022/10/13 2.可转债打新系列：金沃转债：服务知名轴承 厂商的轴承套圈供应商-2022/10/13 首先，126号文并非禁止国有企业购地，关键还是在于虚增收入，故而我们需要明确的是，什么是“虚增收入”？财政收入虚增是指，因政策因素调整和其他因素作用而引起的名义收入增加，即政府名义财政收入增加，而政府实际财力并没有相应增加，或以挤占下一年度财政收入为代价而增加本年度财政收入。从虚增方式来看，不乏“巧立名目”的手段，比较典型的便是“资金空转”。由此来看，空转土地出让收入也将导致财政收入虚增，而这正是126号文引发了市场核心探讨的地方。 3.土地市场跟踪系列专题：2022Q3，土地市场表现如何？-2022/10/134.可转债打新系列：莱克转债：清洁行业领先企业-2022/10/135.可转债打新系列：麦米转2：电气控制和节能领域杰出的方案提供者-2022/10/12 进一步来看，虚增土地出让收入的问题，监管此前也曾提到。2015年，审计署报告中也曾提到：“对通过空转等方式虚增土地出让收入问题，通过调整预算和会计账目等整改1009.2亿元。”彼时的具体运作机制为：首先拿地企业在一级市场上购地，随后地方政府在“招拍挂”后扣除相关税费，再返还土地出让金，资金实现空转。但这种操作在目前财政运作机制愈发完善之下已经无法实现。当下而言，判断是否虚增土地出让，会综合考虑拿地企业性质、企业主营业务、拍地竞争轮次和竞争对手方、竞拍后开发计划以及开发进度等方面，展开来看：首先考虑，一是拿地企业性质、实控人以及主营业务，二是资金来源和用途，可对虚增土地出让收入作出大体判断。其次，竞争轮次、开发计划、开发进度等指标，亦可辅助判断；进一步结合购置后的土地开发现状，可以得出判定结论。 城投拿地是否受约束？ 首先从逻辑上来看，虽然126号文不会限制真正有开发意图的城投拿地行为，但从当前地产市场前景展望出发，或存在不少并未有相关开发计划和意图的拿地行为，对于这部分，挤泡沫的意图存在，下压基数，限制对财税收入“创新形式”的震慑，控制地方政府实操端的行为预期。从这一逻辑出发，短期内对原本腾挪空间不大的地方财政或会产生阶段性影响。但从中长期视角来看，无论城投是否拿地，其与财政有一定联系，只是城投这一端可以通过融资接上广义流动性，把问题后置，但并非解决之道，故而从自上而下的逻辑来看，财政体制愈发规范是大势所趋，而财政压力的问题我们或许还需期待其他途径。 风险提示：城投口径偏差；宏观经济下行、地方政府债务压力超预期。 目录 1财预126号文重点说了哪些内容？3 2什么是“虚增收入”？6 3城投拿地是否受约束？8 4小结11 5风险提示13 插图目录14 表格目录14 10月8日，财政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》 （财预〔2022〕126号，下称“126号文”），其中明确指出：“严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。” 2021年以来，受房地产市场影响，土地财政压力愈发提升，对应我们可以观 察到一个现象便是城投拿地的占比在提升，故而126号文相关表述引发了市场高度关注。 对此如何看待，影响几何？本文聚焦于此。 首先，我们从更全面的视角来看一看财预126号文： 1财预126号文重点说了哪些内容？ 从文件命名以及行文着墨的重心来看，126号文还是聚焦于财政收支压力愈发加大的宏观背景下，进一步强化落实“过紧日子”要求，优化财政支出结构，大力压缩一般性支出，着重点出“三公”经费的问题。 今年以来，在稳增长诉求下，财政支出整体较为刚性，收入则在疫情反复和地产低迷之下持续走弱，财政前两本账承压不小，展望明年，在当前政策图景下演绎，合理评估压力仍将持续，在此背景下，增加财政可持续性有其必然性。 3月5日，政府工作报告要求坚持政府过紧日子，更好节用裕民；7月21日国常会提出各级政府要坚持过紧日子；8月16日，经济大省政府主要负责人经济形势座谈会提到各省要坚持政府过紧日子，盘活财政存量资金，保障财政收支平衡；8月30日，财政部公布《2022上半年中国财政政策执行情况报告》，当中提出要坚持政府过紧日子，严格落实压减非急需非刚性支出，腾出更多资金用于稳市场主体稳就业保民生。 对应我们仔细品读126号文，从预算编制、预算执行、执行监控、信息公开、支出标准体系设定等维度全方位地对严控一般性支出进行了系统性阐述：加强预算编制源头管理、硬化预算执行刚性约束、强化“三公”经费执行监控、加大“三公”经费公开力度、做深做细过紧日子情况评估、加快支出标准体系建设、做实全过程预算绩效管理、严控一般性支出一体推进等。 这一定程度上也体现了政策延续性：此前财政部部长刘昆《建立现代财税体制》、国办发20号文所反映的都是这一核心思想，只是侧重点不一样。 要求具体内容 表1：财政部关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知 加强预算编制源头管理 硬化预算执行刚性约束 强化“三公”经费执行监控 建立健全“三公”经费和一般性支出审核机制，加强有关支出必要性、合理性审核，坚决取消无实质内容的因公出国（境）等活动，压缩公务接待数量和费用预算，严控公务用车购置和运行维护支出。2023年中央部门“三公”经费财政拨款预算继续按照“只减不增”安排，地方财政也要按此原则从严从紧安排“三公”经费。各单位要落实非财政拨款经费管理主体责任，严格控制非财政拨款安排“三公”经费和一般性支出，确保“三公”经费和一般性支出保持在合理水平。严禁事业单位用钱大手大脚、铺张浪费等行为。 全面加强预算执行管理，硬化实化预算约束机制，严格执行人大批准的预算，强化预算指标管理，不得无预算、超预算安排支出。严格执行会议费、培训费、差旅费标准，严禁超标准、超范围列支。严控预算调剂事项，不得年底突击花钱。部门所属单位如需增加“三公”经费预算，原则上通过内部调剂解决。严格按预算开支一般性支出，不得报销与公务活动无关的费用，对应由本单位履行职责的工作事项不得通过政府购买服务方式变相增加编外人员预算。 财政部依托预算管理一体化系统监控地区、部门“三公”经费预算执行。地方财政部门要充分利用一体化建设成果，将“三公”经费管理规则嵌入一体化系统，建立执行监控机制，防范无预算、超预算列支“三公”经费等问题。各地区要完善数据报送机制，按要求及时上传数据、提高数据质量，保障数据的真实性、准确性和完整性。 按照“公开为常态、不公开为例外”原则，依法依规公开“三公”经费预决算信息，接受社会和公众的监督。完善 “三公”经费公开规则，持续扩大“三公”经费公开范围、细化公开内容，对落实过紧日子要求压减支出、“三公” 加大“三公”经费公开力度 经费增减变化原因等予以重点说明，推动部门所属单位按要求公开预决算和“三公”经费情况，进一步增强“三公” 经费预决算透明度。 做深做细过紧日子情况评估 加快支出标准体系建设 做实全过程预算绩效管理 中央部门要继续按季度评估本部门落实过紧日子情况，从制度建设情况、一般性支出情况、“三公”经费情况、支 出标准建设及执行情况等方面进行全面评估，财政部门要将评估结果与相关单位预算安排挂钩。地方财政部门要加强过紧日子评估制度建设，强化本地区部门和单位过紧日子情况评估和结果运用，及时发现问题、堵塞漏洞、改进管理。 发挥支出标准体系在预算管理中的长期性、稳定性和基础性作用，逐步建立涵盖财政重点支出领域、主要共性项目和重大延续性项目的支出标准体系。结合经济社会发展、物价变动、财力变化等因素，合理确定公务支出标准，提高支出范围和标准的科学化、规范化水平。及时跟踪了解公务支出标准的实施情况，确保公务支出各项制度在执行中不打折扣。 按照建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系要求，完善预算绩效管理制度体系，加快推进配套制度和实施细则建设。进一步完善绩效管理链条，做实事前绩效评估，严格绩效目标管理，加强绩效运行监控，提升绩效评价质效。有序推进部门和单位整体支出绩效评价，推动提升部门和单位管理效率和履职效能。硬化绩效结果与预算安排、改进管理、政策调整挂钩机制，强化绩效管理激励约束，大力削减低效无效资金。 地方各级财政部门在坚持严控一般性支出，厉行节约、勤俭办一切事情同时，要依法依规组织财政收入，持续整治 违规收费行为，坚决防止收过头税，杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派，不增加市场主体负担。坚决落实党中央、国务 防止虚增财政收入与严控一 院确定的各项减税退税降费政策，确保应减尽减、应退尽退，依法打击各种偷税、漏税、骗补等行为。严禁通过举 般性支出一体推进 债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。进一 步规范地方事业单位债务管控，建立严格的举债审批制度，禁止新增各类隐性债务，切实防范事业单位债务风险。 强化监督检查和问责机制 各级财政部门要加强“三公”经费全流程管理，加强预算编制、指标管理、预算执行等各环节监督，抓好审计问题 整改，对发现的违规违纪问题及时移送纪检监察机关。各部门各单位要健全“三公”经费内部管理办法，强化内部预算、财务、资产等方面的监督检查。财政部各地监管局要加强属地中央预算单位“三公”经费预算执行情况的日常监管，重点关注超标准列支“三公”经费和培训费等、违规发放津贴补贴或职工福利、年底突击花钱、违规兴建政府性楼堂馆所等问题。同时，加强对属地虚增财政收入的监测，发现一起、处理一起、问责一起。 资料来源：财政部,民生证券研究院整理 然而，当财政收支压力较大，在严控支出的同时，亦不能虚增财政收入，关键还是要规范化、体制化，126号文一方面明确要依法依规组织财政收入，持续整治违规收费行为；另一方面明确“不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入”。 关于后者，市场本就较为关注已然承压的土地市场，而当下进一步约束国企购地虚增收入，压力是否将进一步提升，影响如何？ 2什么是“虚增收入”？ 首先，126号文并非禁止国有企业购地，关键还是在于虚增收入，故而我们需要明确的是，什么是“虚增收入”？ 财政收入虚增是指，因政策因素调整和其他因素作用而引起的名义收入增加，即政府名义财政收入增加，而政府实际财力并没有相应增加，或以挤占下一年度财政收入为代价而增加本年度财政收入。 从虚增方式来看，不乏“巧立名目”的手段，比较典型的便是“资金空转”：财政部门先将财政资金以支出形式拨付到缴款单位或财政收入征收单位，然后再将这些单位收到的财政拨款以税款、行政性收费等各种名义再次征收入库（无实际收入来源），形成财政收入虚增。 由此来看，空转土地出让收入也将导致财政收入虚增，而这正