5000多亿元地方政府专项债结存限额将如何使用？

作者：申学峰 邮箱：research@fecr.com.cn 5000多亿元地方政府专项债结存限额将如何使用？ 相关研究报告： 1.《地方政府专项债初探：发行情况、存在问题及对策研究》，2022.05.11 2.《稀释债务到期压力，间接支持新增地方债市场运作——再融资地方债市场运行思考》，2022.03.17 3.《2021年度地方债市场运行分析与展望》，2022.01.28 摘要 7月28日政治局召开会议，会议强调“用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额”，首次提出了鼓励地方政府用专项债务结存限额发行债券。随后国务院进一步明确将要实际动用的限额规模为5000多亿元。 什么是地方政府专项债务结存限额？地方政府债务余额实行限额管理，地方债总限额由国务院确定并报全国人大批准。专项债务结存限额，就是专项债务余额小于限额的部分，主要是各地通过加强财政收支管理，安排财政资金偿还到期专项债券，减少专项债务余额，相应形成的限额空间。截至2021 年末，全国结存下来的地方政府专项债务限额有14693亿元。 为什么要动用结存限额发债？受留抵退税规模增加、土地出让收入减少、政府性基金支出增加等因素影响，今年政府财政收支紧张，赤字压力陡增。从财政两本账来看，今年1~8月份赤字规模达到60195亿元，亟需通过其他渠道补充资金。除此之外，GDP增速放缓和就业等问题突出，经济稳增长压力大，扩张性财政政策需要延续。 如何使用结存限额？根据近期一系列会议的要求，此次将动用5000多亿元结存限额，其中70%各地留用，30%中央财政统筹分配。对应专项债券尽量在10月底前发行完毕，且专项债券要对应基础设施、社会事业、保障性安居工程等具体项目。目前大部分省份已披露所分配额度及专项债发行计划，预计多数专项债将在10月份完成发行。预计各地实际发行的专项债券将主要用于基础设施建设，尤其是市政、园区、交通、水利等领域。 使用后的作用有多大？5000亿元专项债资金预计可以再撬动约9000多亿元债务融资，总共带来约1.4万亿的项目建设资金。这部分补充的资金预计将有利于缓解部分城投公司现金流压力，通过投资扩大需求也对相关产业有一定带动作用。除此之外，未来不排除会再动用剩余9000多亿元结存限额来发行专项债。 中共中央政治局2022年7月28日召开会议，会议强调，宏观政策要在扩大需求上积极作为；财政货币政策要 有效弥补社会需求不足；用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额。随后8月24日的国 务院常务会议上进一步明确，将要实际动用的限额规模为5000多亿元。所谓“用足用好专项债务限额”，就是指使用地方政府专项债务历史上结存的限额来发行新债，为扩张性财政政策补充资金。 一、什么是地方政府专项债务结存限额？ 根据现行的政策规定，地方政府债务余额实行限额管理，地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。专项债务结存限额，就是专项债务余额小于限额的部分，主要是各地为控制债务风险水平，通过加强财政收支管理，安排财政资金偿还到期专项债券，减少专项债务余额，相应形成的限额空间。 地方政府专项债务结存限额计算公式为：当前专项债务结存限额=2021年专项债务限额−2021年末专项债务余额。 使用专项债务结存限额的法律依据：2017年财政部下发过《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，通知明确“除土地储备、收费公路额度外，各地利用新增专项债务限额，以及利用上年末专项债务限额大于余额的部分自行选择重点项目试点分类发行专项债券的，由省级政府制定实施方案以及专项债券管理办法，提前报财政部备案后组织实施。为加快支出进度，实施方案应当于每年9月底前提交财政部。”也就是说，地方政府使用结存限额发行项目收益专项债或融资自求平衡专项债，只需要及时制定实施方案并向财政部报备即可，法规制度上不存在障碍。 目前专项债务结存限额：根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》，从2015年起开始设置地方政 府债务限额，当年就因为期末地方政府债务余额小于限额，而产生了5853亿元结存限额。随后数年间，由于地方 政府安排财政资金偿还部分到期专项债券等原因，专项债务结存限额继续增加。截至2021年末，全国结存下来的地方政府专项债务限额有14693亿元（图1）。 资料来源：公开资料，远东资信整理 图1：全国历年专项债务剩余额度（单位：亿元） 二、为什么要动用结存限额发债？ 自2015年以来地方政府结存了一定规模的专项债务限额，但是此前政策并未提出过要大规模使用这部分限额来发行专项债。为什么此时专门提出要大规模动用专项债务结存限额来发新债募集资金呢？结合近期经济形势，可能原因主要是政府当前面临很大财政赤字压力及经济稳增长压力。 （一）财政赤字压力 今年以来政府财政收支紧张，财政赤字压力陡增。从财政两本账来看，今年1~8月份财政赤字规模达60195亿元，而去年同期赤字仅有10803亿元。 赤字扩大的原因主要有三个：一是大规模实施留抵退税导致一般公共预算收入大幅减少（图2）；二是地方土地出让规模大幅减少，并导致政府性基金收入显著下降（图3）；三是今年为了稳经济保增长，政府性基金支出大规模扩张（图3）。 留抵退税规模增加：根据2022年3月21日财政部、税务总局发布的《关于进一步加大增值税期末留抵退税政 策实施力度的公告》，从2022年4月1日起企业增值税出口退税条件大幅放宽，增值税留抵退税规模较往年大幅增长。今年1~8月累计全国一般公共预算收入138043亿元，扣除留抵退税因素后同比增长3.7%，按自然口径计算同比下降8%。也就是说留抵退税因素导致1~8月全国一般公共预算收入减少了约16000亿元。 土地出让收入减少：国有土地使用权出让收入是政府性基金收入的主要组成部分。但是从去年下半年以来房地产需求回落，新建商品房销售明显减少，房地产开发商放缓了土地购置，导致地方政府土地出让收入下滑。今年1~8月国有土地使用权出让收入33704亿元，比上年同期下降28.5%。 政府性基金支出增加：2022年国内经济活动受到了疫情、国际局势动荡等多重负面因素影响，为了稳经济保增长，国家先后出台了一系列扩张性财政政策，引导地方政府在基础设施等领域大幅增加支出。这些增量支出已经超出了地方现有财力，因此很多新增基建项目资金来源都是新发行的地方政府专项债。 资料来源：公开资料，远东资信整理注：1月、2月合并计算，下同。 图2：全国一般公共预算收支（单位：亿元） 资料来源：公开资料，远东资信整理 图3：全国政府性基金收支（单位：亿元） 政府财政赤字意味着财政账户存量资金可能在不断消耗减少。尽管没有公开可获取的财政账户存量资金数据，但是从一些媒体新闻报道中，仍可以感受到部分地方政府承受的现金短缺压力。如果地方政府财政账户现金短缺， 而短期内收不抵支的情况又延续下去的话，将会影响到经济稳增长支出的力度，甚至部分民生领域的刚性支出也会受限。 对城投企业来说，如果地方政府承受赤字压力，可获的地方政府支持力度也会减弱，债务违约风险也将上升。在2022年8月28日，兰州市城市发展投资有限公司发行的“19兰州城投PPN008”到期，但延迟了数小时才完成支付，出现了“操作性兑付延迟”，这是继“15吉林铁投PPN002”时隔两年之后的又一次。此次事件再次敲响了弱区域城投信用风险的警钟，对地方政府来说，维护政府信用稳定的压力也加大了。 （二）经济稳增长压力 2022年政府工作报告设定的全年GDP增速目标是5.5%左右，但是上半年受疫情和国际环境冲击，国内经济增长显著放缓，今年上半年GDP同比仅增长2.5%，离目标增速相差较大。针对经济增长问题，政治局会议和国常会多次提到要“保持经济运行在合理区间”，结合到即将到来的换届选举，力争实现增长目标仍是政策考虑的重要方面。 除整体经济增长放缓外，另一个值得重点关注的是就业问题。从国家统计局公布的失业率数据看，自从疫情爆发以来全国16-24岁人口失业率显著上升，2022年又创有统计数据以来的新高。年轻劳动力失业率上升可能反映了就业市场提供的新增职位在大幅削减，市场主体可能在主动收缩经营规模。对新增劳动力而言，缺少就业机会意味着无法及时获得技能和经验，后续或将导致长时间持续失业，对经济造成持久伤害。 因此在短时间内促使经济增长加快、吸纳新增就业人口成为各级政府当务之急，而短时间内政策最能发力的方面就是动用尽可能多的资金来扩张财政支出。 资料来源：公开资料，远东资信整理 图4：全国GDP实际增速及目标增速（单位：%） 资料来源：公开资料，远东资信整理 图5：全国16-24岁人口城镇调查失业率（单位：%） 三、如何使用结存限额？ （一）近期相关政策要求 1.经济大省座谈会 8月16日，国务院总理李克强在深圳主持召开经济大省政府主要负责人座谈会，会议明确，当前地方专项债余额尚未达到债务限额，要依法盘活债务限额空间，并用好已发行的地方专项债和政策性开发性金融工具，符合条件项目越多的地方得到的资金要越多。 2.国务院常务会议 8月18日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议再次提及要依法盘活地方专项债限额空间。 8月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议要求，依法用好5000多亿元专项债地方结存限额，10月底前发行完毕。 9月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议指出，基础设施等事关发展和民生，投资空间大， 要继续用好专项债补短板。会议决定，依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，70%各地留用， 30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜。各地要在10月底前发行完毕，优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量。 3.国务院政策例行吹风会 9月5日，国务院政策例行吹风会上，中国人民银行、国家发展改革委、财政部、商务部相关领导介绍稳经济 一揽子政策的接续政策措施。按照中央政治局会议和国务院常务会议部署安排，财政部拟指导地方依法用好5000多亿元专项债务结存限额，发行新增专项债券支持重大项目建设，支持有条件的省份完成经济社会发展预期目标，巩固经济回升向好的态势。 5000多亿元重点投向哪里？总的考虑是，通过发行新增专项债券，重点支持交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程，以及新能源项目和新型基础设施项目建设。同时，将积极研究适当扩大专项债券资金投向领域和扩大专项债券用作项目资本金的范围，更好发挥专项债券拉动有效投资的作用。 （二）5000多亿额度具体怎么用？ 经第十三届全国人民代表大会第五次会议审议批准，2022年全国地方政府债务限额为376474.30亿元，其中一般债务限额158289.22亿元，专项债务限额218185.08亿元。 截至2022年8月末，全国地方政府债务余额347838亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务 144422亿元，专项债务203416亿元。 也就是说，截至8月末，全国地方政府专项债务尚剩余约14769亿元空间。考虑到今年的新增专项债额度已经基本使用完毕，这些限额空间基本都是以往年份结余下来的，可以用于新增专项债发行。但是根据国务院具体落地政策的要求，目前并不会一次用完全部的限额空间，而只使用其中5000多亿元额度。 1.多地已分配使用额度 尽管目前全国各地总的专项债务结存限额尚有近1.5万亿元，但是不同地区的额度差距很大。经济发达地区财政实力较强，财政收入基本可以覆盖财政支出，相对来说使用专项债额度更少，因此结存限额较多。而一些财政实力弱的地区在近几年扩张性财政支出后，已基本没有多少结存限额。 截至2021年末，北京、上海两地的专项债务结存限额分别有1811亿元、1727亿元，而湖南、黑龙江的结存限额分别仅有50亿元、3