政府债务与城投专题研究之四：哪些城投有国开行贷款？

哪些城投有国开行贷款？ ——政府债务与城投专题研究之四 证券研究报告/固定收益专题报告2022年9月26日 分析师：周岳 执业证书编号：S0740520100003电话： Email：zhouyue@r.qlzq.com.cn 联系人：周冰倩电话： Email：zhoubq@r.qlzq.com.cn 投资要点 政策性银行指由政府创立或担保、以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的，具有特殊的融资原则，不以盈利为目标的金融机构。由于本文主要关注政策性银行与城投企业的关系，因此研究的重点会放在主要承担基础设施建设、棚户区改造、城镇化建设等开发性金融职能的国开行上。 国开行对城投平台的金融支持最早可以追溯至1998年的“芜湖模式”，芜湖建投将财务质量较差的项目和财务质量较好的项目捆绑在一起，以现金流好的项目弥补现金流差的项目，打包申请贷款；同时将土地出让收益质押向国开行提供贷款。这两种方式本质都是以公益性资产抵质押获取贷款，存在新增隐性债务的风险，目前已被禁止。 棚改为国开行金融支持城投的一大重要领域，乃至到2021年末，国开行贷款结构中棚改贷款余额仍占比22%。国开行对城投棚改的支持主要包括三个方面，一是政府购买服务协议，目前已被禁止；二是银团贷款形式；三是专项建设基金形式，该形式主要是2016-2017年的产物，之后大多城投股权结构中国开基金和农发基金逐步减少。 国开行能提供成本低、规模大、周期长的贷款，对于城投债务臵换相对有优势。2018年，国开行曾牵头7家金融机构臵换山西交控的债务。此外，贵州也在推进国开行及农发行开展短期限高成本非标产品债务风险缓释工作。 当前国开行对城投的支持主要体现在交通基础设施等仍有建设需求、且资金需求大、现金流回款时间长的领域。2022年6月29日，国常会确定政策性开发性金融工具支持重大项目建设的举措，人民银行支持国开行、农发行分别设立金融工具，规模共3000亿，8月24日召开的国务院常务会议提出，在3000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上，再增加3000亿元以上的额度。截至9月20日，国开基础设施投资基金已投放资本金3600亿元，支持项目超800个，其中8月24日国常会宣布的新增额度已投放1500亿元，支持项目421个。 披露了2021年末十大股东明细的2,957家城投中，共368家城投获得国开或农发基金资金投入。省级层面，获得基金投入的省份中，贵州、湖北、江西、江苏和四川等省份基金余额规模仍较大，城投数量也相应较多。地级市层面，厦门市、重庆市、宁波市等地级市基金余额较大，其中厦门仅一家城投厦门轨建设有余额，但余额规模达34.53亿元，重庆市余额规模较大，主要是因为有余额的城投数量较多，单个城投获得的基金投入资金余额规模较小。主体层面，当前基金余额规模较大的主要还是从事诸如轨道交通建设这样长期限、资金需求大的省市级平台。 地区银行资源对于城投债务接续较为重要，强资质地区城投银行资源丰富，大型商业银行、股份制商业银行等授信资源充足，而弱资质地区城投的银行资源则可能得依赖本地城农商行以及政策性银行的支持。 截至2022年9月7日，3,063家有存续债的城投中，披露最新授信明细的城投合计2,733家，其中有政策性银行授信的城投有2,129家，授信总额合计137,155.92亿元，已用授信总额87,126.53亿元，可用授信总额合计49,828.10亿元。 从剩余授信看，省级层面，江苏、四川等省剩余授信规模仍较大，但内蒙古、西藏、青海、甘肃、贵州等省政策性银行的剩余授信规模相对较小，同时较小的剩余授信在全部剩余授信中占比较高，需要关注银行借款滚续压力。地级市层面，成都市、青岛市、长春市、南京市和长沙市剩余授信规模较大，而诸如攀枝花市、临汾市、保山市、新余市和周口市等政策性银行剩余授信规模不大，但在全部剩余授信中占比较高。主体层面，政策性银行剩余授信集中于AA级以上平台，AAA平台、AA+平台及AA平台政策性银行剩余授信占其对应的全部剩余授信比重分别为16.28%、21.69%和38.84%。地市级、省级、区县级和国家级新区平台政策性银行剩余授信占其对应的全部剩余授信比重分别为31.47%、23.02%、30.00%和25.45%。 风险提示：1）城投为WIND口径，可能存在判断有误的风险；2）授信明细取自企业预警通，可能存在提取不全或披露错误的风险；3）国开基金及农发基金投入资本以实收资本*持股比例计算，实际中部分城投会计科目编写有出入，可能存在多计或少计投入资本的风险；4）城投股权比例数据取自IFIND，可能存在数据更新不及时及提取失误的风险。 内容目录 一、政策性银行概况.-4- 1、政策性银行简介.....................................................................................-4- 2、政策性银行投向分布情况.......................................................................-5- 二、政策性银行如何支持城投？.........................................................................-6- 1、以公益资产抵质押方式向城投提供贷款.................................................-6- 2、以贷款形式参与城投棚改等重大项目建设.............................................-7- 3、以专项建设基金形式参与重大基础设施项目建设..................................-9- 4、牵头参与债务臵换................................................................................-11- 5、政策性开发性金融工具助力重大项目建设...........................................-11- 三、哪些城投有政策性银行贷款？....................................................................-12- 1、股权明细中看政策性银行支持..............................................................-12- 2、授信明细中看政策性银行支持..............................................................-14- �、总结............................................................................................................-20- 图表目录 图表1：2021年末各省政策性银行资产总额及占比（亿元、%）.-5- 图表2：历年国开行贷款及垫款余额行业分布（亿元）.....................................-6-图表3：2021年末国开行贷款余额主要投向交通、棚户区改造等.....................-6-图表4：打捆贷款模式.........................................................................................-6- 图表5：土地出让收益质押模式..........................................................................-6- 图表6：国开行发放棚改贷款路径......................................................................-8- 图表7：专项建设基金运作模式........................................................................-10- 图表8：秦巴新城2021年末其他权益工具明细（亿元）.................................-11- 图表9：国开基础设施投资基金运作模式.........................................................-12- 图表10：各省国开基金/农发基金投入资金余额分布及城投数量（亿元、家）-13-图表11：国开/农发基金投入资金余额较大的前30地级市（亿元、家）........-13-图表12：国开/农发基金投入资金余额规模较大的前10家城投（亿元）........-14-图表13：各省政策性银行总授信及占比（亿元、%）.....................................-14- 图表14：各省政策性银行已用授信及占比（亿元、%）..................................-15- 图表15：各省政策性银行剩余授信及占比（亿元、%）..................................-15- 图表16：政策性银行贷款依赖度排名前30的地级市（亿元、%）.................-16- 图表17：政策性银行剩余授信前30的地级市及占比（亿元、%）.................-16- 图表18：中低评级城投对政策性银行贷款依赖度较高（亿元、%）...............-17-图表19：分行政级别，城投对政策性银行贷款的依赖度（亿元、%）............-17-图表20：中低评级城投政策性银行剩余授信占比较高（亿元、%）...............-17-图表21：地市及区县级城投政策性银行剩余授信占比较高（亿元、%）........-17-图表22：政策性银行总授信规模前30的城投主体（亿元）...........................-18-图表23：剩余授信规模排名靠前且占比在70%以上的平台明细（亿元、%）-19- 以国开行为代表的政策性银行在我国基础设施建设、棚户区改造、城镇化和农村建设等经济建设重点领域和薄弱环节发挥了重大的资金支持作用。本文研究了国开行等政策性银行对城投企业资金支持的主要模式和领域，并从授信额度和股权结构中分析对城投的支持力度，以供投资者参考。 一、政策性银行概况 1、政策性银行简介 政策性银行指由政府创立或担保、以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的，具有特殊的融资原则，不以盈利为目标的金融机构。在对国民经济发展、社会稳定具有重要意义，但投资规模大、周期长、经济效益见效慢、资金回收时间长的项目，如农业开发项目、重要基础设施建设项目，商业银行缺乏动力，此时政策性银行能发挥作用、集中资金、支持重大项目的建设。 相比于商业银行，政策性银行有四点特性，一是政策性银行的资本金多由政府财政拨付；二是政策性银行经营时主要考虑国家的整体利益、社会效益，不以盈利为目标，但政策性银行的资金并不是财政资金，也必须考虑盈亏，力争保本微利；三是政策性银行有其特定的资金来源，主要依靠发行金融债券或向中央银行举债，一般不面向公众吸收存款；四是政策性银行有特定的业务领域，不与商业银行竞争1。 为适应我国经济发展和深化改革的需要，我国于1994年先后组建了国家开发银行（以下简称“国开行”）、中国进出口银行（以下简称“进出口银行”）和中国农业发展银行（以下简称“农发行”）3家政策性银行，直属国务院领导。 国家开发银行 设立国家开