政府债务与城投专题研究之二：国家级新区债投资手册

国家级新区是我国于20世纪90年代初期开始设立的一种新开发开放与改革的大城市区。作为承载产城融合和区域新增长极的综合功能区，国家级新区具有良好的发展前景，新区相关企业的债券也值得关注。 目前我国有19个国家级新区。浦东新区、滨海新区等对所在省份的经济贡献程度很高，其他新区对所在省份的经济贡献程度在10%以下。2010年以来，浦东新区人口整体呈 西咸新区、金普新区和江北新区人口明显流入，但兰州新区人口流入较为缓慢，贵安新区、舟山群岛新区有人口流出迹象，未看到新区的人口虹吸力。 新区行政级别及行政管理体制：根据新区党工委书记兼任情况判断，浦东新区、滨海新区等7个为副省级新区，其余均为正厅级新区。新区行政管理体制主要分为政府型、政区合一型和管委会型三类。其中浦东新区和滨海新区建立了区委、区人大、区政府、区政协的管理机构；舟山群岛新区、南沙新区、西海岸新区、金普新区和哈尔滨新区5个新区为政区合一型；其余12个新区为管委会型。 新区财政管理体制：浦东新区、滨海新区拥有独立的财政体制；政区合一型的5个新区由于和相关行政区政府合署办公，预算报同级人大审批；其余12个国家级新区都未设立人大，都不具有独立的财政体制，但多数新区都设立金库，自主核算本级财政收支，和市级财政一并报市级人大审议。对于部分划分直管区和非直管区的新区，其税收收入可能只限于直管区范围内，如天府新区、赣江新区、江北新区等。部分新区税收、政府性基金收入由上级政府征收，之后转移支付到新区，转移支付规模及返还时间差可能会冲击新区当期财力。 上级政府支持：政府支持主要包括财政资金支持、产业扶持、地方政府债支持。随着新区发展逐渐成熟，结合国办发20号文，财政资金支持或将逐渐退坡，新区面临后续开发建设以及债务偿还压力 ， 同时也面临给上级政府提供财力支持的压力 。比如2018-2020年贵安新区需上缴异地扶贫搬迁指标款56亿元，贵州省对贵安新区一直处于超调资金状态。两江新区2021年政府性基金收入上缴市级金库。 新区城投有哪些：根据城投的业务范围及控股股东，我们共筛选出96家新区发债城投，剔除无评级的7家城投外，AAA、AA+、AA和AA-城投分别有26家、35家、26家和2家。截至2022年6月15日，新区发债城投存续债只数共569只，债券余额5,346.65亿元，浦东新区、西海岸新区、滨海新区等存续债规模较大。城投控股股东占比最高的为其他城投公司，新区管委会及相关组织、下辖功能区管委会及相关组织、上级政府分别占比27%、13%、9%。2021年至2022年4月末，共有27家新区城投承接了专项债项目，西海岸新区及长春新区部分城投获得的专项债规模较大。 新区城投相较于其他城投而言，能享受所在新区的政策等红利，在承担基础设施项目以及政策支持方面相对有优势。我们重点关注区域内城投数量较多的新区，浦东新区、西海岸新区、江北新区：新区城投具有较好的安全边际，可下沉新区内次平台、拉长久期。 舟山群岛新区：由于舟山群岛新区覆盖整个舟山市，舟山市城投以新区城投和其他区县级城投为主，相对而言，新区城投具有较高的安全边际。滨海新区、两江新区、贵安新区：新区所处省份债务压力较大，近年来滨海新区、贵安新区人口有流出迹象。建议对滨海新区、两江新区城投可适当下沉，博取超额收益，贵安新区以主平台为主。西咸新区：新区城投隐含评级以中低评级为主，可多关注新区主平台以及承接专项债的平台。 风险提示：城投口径判断有误；城投是否属于新区城投判断有误；新区经济财政数据主要来源于第三方数据库DM，存在因其数据的获取方式、处理方式等导致的第 三方数据失真风险；新区数据披露口径可能存在不一致，对本文结论可能有所影响； 新区城投发生超预期风险事件。 国家级新区是我国于20世纪90年代初期开始设立的一种新开发开放与改革的大城市区。作为承载产城融合和区域新增长极的综合功能区，国家级新区具有良好的发展前景，新区相关企业的债券也值得关注。本文对国家级新区进行梳理，结合新区特点提出了信用研究框架，并对主要新区的投资价值进行分析，以供各位投资者参考。 一、国家级新区基本情况分析 1、国家级新区概览 国家级新区（以下简称“新区”）是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。新区的总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。 目前19个国家级新区中，除了浦东新区（1992年）在2000年之前设立，其余18个均是在2000年后设立。近几年来，国家级新区成立的速度加快，2014-2017年间国务院就批复了13家，而之前成立的6个国家级新区历时20年。 图表1：国家级新区名单 近几年成立的新区，如福州新区，滇中新区，其选址往往兼顾产业集中和城镇化需求，园区通过完善基础设施，使得新区相较老城区更具吸引力，从而实现经济要素的转移，减轻老城区压力的同时达到产城融合的目标。 新区的设立往往伴随行政区域的重新划分，许多原有的国家级园区也划入到新区内，例如浦东新区辖区范围内包括上海张江高新技术开发区，滨海新区内包含天津经开区、天津滨海高新区两个原有的国家级园区，湘江新区覆盖长沙高新区、宁乡经开区和望城经开区3个国家级园区。 目前新区内一般普遍设有国家级高新区、国家级经开区等，新区带来的经济要素聚集和政策支持有利于撬动资本和人才两大要素推动原有开发区转型。 图表2：国家级新区及其所辖国家级园区 2、新区经济和产业结构 浦东新区、滨海新区等经济总量较大，对所在省份的经济贡献程度很高，2020年占比分别为34.13%和41.69%，其他新区对所在省份的经济贡献程度在10%以下，贵安新区、兰州新区、天府新区、西咸新区等经济总量较小，对所在省份的经济贡献能力相对有限。 图表3：新区2020年GDP及占所在省份GDP比重（亿元、%） 2020年，兰州新区、舟山群岛新区、江北新区、长春新区、天府新区GDP增速超过8%。除金普新区与所在辽宁省GDP增速基本一致外，其他新区GDP增速普遍高于新区所在省份GDP增速。 图表4：2020年新区与新区所在省份GDP增速对比（%） 从各国家级新区主导产业来看，多数新区涉及到智能制造、大数据等科技含量较高的产业；部分依靠资源禀赋发展特色产业，如舟山群岛新区和青岛西海岸新区依靠区位优势发展海洋经济、大连金普新区凭借大连丰富的石油资源发展石油化工等。 图表5：各国家级新区主导产业 结合公开披露过产业结构的新区数据，浦东新区、两江新区、哈尔滨新区、西海岸新区以第三产业为主，滨海新区、湘江新区、兰州新区以二、三产业为主，南沙新区、舟山群岛新区、西咸新区第一产业增加值有一定规模，长春新区以第二产业为主。 图表6：2020年部分国家级新区三次产业结构 根据公开披露过常住人口的新区数据，浦东新区人口数量庞大，滨海新区、西海岸新区、金普新区等紧随其后，兰州新区、贵安新区相较其他新区而言常住人口较少。 图表7：2020年部分国家级新区常住人口（万人） 2010年以来，浦东新区人口整体呈流入状态，2020年人口数为568.15万人，较2010年增长12.57%。滨海新区除2019年人口同比增幅明显外，2010年以来的趋势整体向下，2020年人口数为206.73万人，较2010年下降16.73%。自2017/2018年以来，西海岸新区、西咸新区、金普新区和江北新区人口明显流入，但兰州新区人口流入较为缓慢，贵安新区、舟山群岛新区有人口流出迹象，未看到新区的人口虹吸力。 图表8：2010年以来浦东新区和滨海新区常住人口情况（万人） 图表9：2017/2018年以来部分国家级新区常住人口情况（万人） 3、新区行政级别及行政管理体制 分析新区行政级别及行政管理体制主要是为了判断新区调动资源的能力、效率以及行政管理的自主性。同时，更具象的矛盾在于功能区与行政区的协调与融合。新区如果跨了多个行政区，新区与行政区在开发建设、社会事务管理方面仍会存在矛盾和需沟通调解的事项，进而影响新区开发建设效率。比如重庆两江新区与三个行政区存在交叉，贵安新区跨越贵阳、安顺两市。 除上海浦东新区和天津滨海新区为行政区外，其他国家级新区为功能区，没有行政级别一说，一般将园区主要负责人行政级别作为该地区行政级别，其中浦东新区、滨海新区的负责人称为区委书记，其他国家级新区的负责人称为党工委书记。新区在行政级别上一般都会实行高配，比所在地的党委和政府低半级。根据新区党工委书记兼任情况判断，19个新区中，浦东新区、滨海新区等7个为副省级新区，其余均为正厅级新区。 图表10：国家级新区行政级别判断 国家级新区行政管理体制主要分为政府型、政区合一型和管委会型三类。 其中上海浦东新区和天津滨海新区经历了开发区体制——建立一级地方政府的发展阶段，建立了区委、区人大、区政府、区政协的管理机构； 浙江舟山群岛新区、广州南沙新区、青岛西海岸新区、大连金普新区和哈尔滨新区5个新区规划面积和所在行政区面积重合，新区管委会与行政区政府合署办公；其余12个新区均为管委会型。 图表11：国家级新区行政管理体制概览 天府新区党工委书记无兼任情况，正厅级判断资料来源：http://12345.chengdu.gov.cn/moretel/sjqueryFAQs?ID=15406 管委会型新区中，西海岸新区、金普新区、天府新区、江北新区、长春新区5个新区管委会为市政府派出机构，其余7个新区为省政府派出机构。 部分管委会型新区内划分直管区和非直管区。诸如赣江新区、江北新区、贵安新区、天府新区、西咸新区等都划分了直管区和非直管区，新区管委会在直管区范围内行使经济社会事务管理职权，非直管区遵循属地原则，新区管委会在经济社会发展重大事项上与非直管区所在行政区政府加强沟通。 图表12：部分国家级新区直管区、非直管区区域划分及管委会权限划分 下，规模较小，当然，滇中新区为区本级数据，可能导致其数据缺乏可比性。除湘江新区无税收收入外，其他新区税收收入占比均在70%以上，其中哈尔滨新区、浦东新区、赣江新区、天府新区占比在90%以上，收入质量较好。 图表13：部分新区2020年一般公共预算收入（亿元、%） 政府性基金收入 和税收收入一样，对于土地出让收入等政府性基金收入由上级政府征收，之后转移支付到新区的，转移支付收入规模以及返还时间差可能会冲击新区当期财力。根据《重庆两江新区2020年预算执行情况和2021年预算报告》，重庆市自2021年起对两江新区财政扶持政策进行调整，国有土地使用权出让收入和城市建设配套费缴入市级金库，因此两江新区政府性基金2021年起无区级收入。 此外，对于国家级新区辖区内有较多国家级高新区、国家级经开区等国家级园区的，需关注新区本级与下辖园区的收入分成。譬如长春新区下辖1个国家高新技术产业开发区和北湖、长德、空港三个省级开发区，新区内实行“两级财政、三级管理”的财政管理体制，即新区与各开发区分别建立一级财政并设立金库，各开发区金库对接长春新区金库。税收收入及其他收入按税收属地化原则，所有纳税人（不含新区直属企业）上缴的各项税收除车船税、契税和耕地占用税外，全部下放各开发区； 各开发区范围内各项税收形成的区级财力，按属地原则新区与各开发区实行7：3分成。 陕西西咸新区一般公共预算收入均为非税收入，税收收入全额进入各新城国库，新区分成部分通过结算方式上解新区财政。2020年，西咸新区一般公共预算收入83.99亿元，本级一般公共预算收入仅1.08亿元。 政区合一型的大连金普新区有大连保税区、普湾经济区、金石滩国家旅游度假区三个功能区，大连保税区管委会、普湾经济区管委会、金石滩国家旅游度假区管委会为大连市政府派出机关，委托新区管理。根据金 普新区发布的《2020年决算和2021年上半年预算执行情况》，全区财力来源于普湾经济区，区本级一般公共预算收入和政府性基金收入