政府债务与城投专题研究之一：除了鹤岗，还有哪些资源枯竭型城市？

2021年资源枯竭型城市鹤岗市宣布进行财政重整，成为全国首个财政重整的地级市。通过对鹤岗市近年来的发展情况进行分析，我们发现其存在财政自给率偏低、债务负担较重、土地成交收入不足、人口急速流失的问题。 资源枯竭型城市是指因主体资源无法继续大范围开采，导致主导产业衰退的一类资源型城市，可以用累计采出储量已达到可采储量的70%以上或以当前技术水平及开 由于缺乏统筹规划、矿产等自然资源进入衰退期，资源枯竭型城市面临较大转型挑战。主要问题有：（1）产业结构单一，替代接续产业发展发力；（2）经济发展动力不足，政府财力薄弱；（3）失业人员增加，社会矛盾突出；（4）资源破坏严重，生态环境恶化。 为促进资源型城市可持续发展，发改委于2008、2009、2011年分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区）并提供财力性转移支付。从行政级别来看，资源枯竭型城市主要以地级市和县级市为主；从区域分布来看，资源枯竭城市主要集中在东北、华中以及华东地区。另外，大小兴安岭林区9个县级单位参照执行资源枯竭城市财政转移支付政策。 自2007年开始，我国对于促进资源枯竭型城市转型发展的政策经历了起步阶段、推进阶段以及目前的高质量发展阶段，形成了通过财政转移支付、银行专项贷款和中央项目倾斜来促进资源枯竭型城市产业转型的基本思路。总体来看，自2018年开始中央对资源枯竭型城市的转移支付总额呈现上升趋势，平均水平在200亿元左右。 经济财政方面，资源枯竭城市GDP平均增速低于全国平均水平，一般公共预算收入增速与全国水平基本持平。5座资源枯竭型城市GDP或一般公共预算收入连续两年出现负增长，7座资源枯竭型城市增速由正转负。 产业结构方面，总体来看资源枯竭型城市仍以第一、第二产业为主，第三产业平均占比低于全国平均水平；东川区、白山市、辽源市及潼关县连续两年第三产业占比超过全国均值，且经济发展水平较为优良。 截至2022年3月26日，存量城投债中有474只个券来自21座资源枯竭型城市，存量债券余额2843.1亿元。资源枯竭型城市发行的债券以AA级、中长期为主，短期偿付压力不大，未来1-3年内到期规模较大。 综合考虑投资风险和机会，我们认为应该谨慎投资最新主体评级下调、债务负担较重地区、财力下降地区的城投债。而对于所属区域为县城新型城镇化建设示范县、募集资金用途为国家重点扶持领域的城投债，我们认为投资者可以适当关注。 风险提示：1）资源枯竭城市转型困难；2）地方政府财政收入下滑；3）信用风险加剧；4）城投平台口径判断存在一定主观性；5）政策梳理遗漏；6）政策变化超预期；7）数据更新不及时及提取失误 业结构、经济发展、社会稳定和环境保护方面都面临较大的转型挑战，通常都会面临如下几方面问题： （1）产业结构单一，替代接续产业发展发力 资源枯竭型城市的经济发展往往围绕着当地丰富的自然资源展开，对该类资源过度依赖，形成了以该类资源为支柱的产业结构，其余产业发展受到一定程度的制约，一旦资源濒临枯竭，受限于原有的发展观念与技术体系，往往难以及时有效地开发可替代产业，城市的可持续发展也无法得到支撑。 （2）经济发展动力不足，政府财力薄弱 资源型城市的主导资源产业往往是劳动密集型产业，经济发展主要建立在资源开发与贩卖的基础上，产品附加值有限，随着自然资源的枯竭，产业生产收益递减，造成城市经济发展动力不足、地方政府财力有限的情况；同时，在城市转型过程中，政府往往承担着就业安排、环境保护、科技投入等大量的工作，也增加了地方政府的负担，进而限制城市的转型。 （3）失业人员增加，社会矛盾突出 随着资源枯竭与环保政策的完善，资源枯竭城市产业遭遇发展瓶颈，往往会导致支柱产业效益下降、企业大面积停产破产、员工大量失业；且由于产业结构单一的问题，失业人员再就业难度较高，加之地方政府财力薄弱，社会保障体系不健全，造成一系列的社会矛盾。 （4）资源破坏严重，生态环境恶化 在多数资源枯竭型城市中，大都存在对自然资源掠夺式、粗放式开采和利用的情况，造成了严重的环境问题，如水土污染、土地沙化、地表塌陷等，资源枯竭型城市的生态环境十分恶劣，如何实现生态修复与可持续发展成为众多资源枯竭型城市面临的问题。 图表1：资源枯竭型城市面临的问题 二、资源枯竭型城市有哪些？ 1、资源枯竭型城市名录 2007年12月，国务院出台《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》后，发改委在2008年、2009年、2011年，分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区），中央财政将对这69座城市提供财力性转移支付。 从行政级别来看，资源枯竭型城市主要以地级市和县级市为主，其中地级市25个，县级市23个，分别占比36.2%和33.3%；从区域分布来看，资源枯竭城市主要集中在东北、华中以及华东地区，其中东北地区资源枯竭型城市高达20个，占比30.0%，其次为华中及华东地区，分别为13个、10个，占比分别为18.8%、14.5%。 图表2：69个资源枯竭型城市行政级别分布（个） 图表3：69个资源枯竭型城市区域分布（个） 2008年3月，国家发改委发布《关于印发首批资源枯竭城市名单的通知》，确定了5个资源型城市转型试点城市、6个中西部典型资源枯竭城市及1个典型资源枯竭地区。 图表4：第一批资源枯竭型城市及主要资源 2009年3月，国家发改委印发《关于第二批资源枯竭城市名单的通知》，在第一批的基础上增加了9个地级市、17个县级市及6个市辖区，共32个资源枯竭城市。 图表5：第二批资源枯竭型城市及主要资源 2011年11月，经国务院批准同意，国家发改委、国土资源部、财政部发布《关于印发第三批资源枯竭城市名单的通知》，在前两批的基础上增加了8个地级市、5个县级市、7个市辖工矿区及5个县，共25个资源枯竭城市。同时，根据《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》，国家发改委、财政部确定了大小兴安岭林区9个县级单位参照执行资源枯竭城市财政转移支付政策。 图表6：第三批资源枯竭型城市及主要资源 图表7：大小兴安岭林区参照享受政策城市及主要资源 随后，2013年国务院发布《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，划定了262个资源型城市，其中地级行政区（包括地级市、地区、自治州、盟等）126个，县级市62个，县（包括自治县、林区等）58个，市辖区（开发区、管理区）16个；按开采进度划分，成长型城市31个，成熟型城市141个，衰退型城市67个，再生型城市23个，其中原69座资源枯竭型城市中的盘锦市和孝义市被划入资源再生型城市。 图表8：资源型城市综合分类（个） 2、资源型城市政策梳理 三个发展阶段 自2007年开始，我国对于促进资源枯竭型城市转型发展的政策不断完善，先后经历了起步阶段、推进阶段以及高质量发展阶段，印发了包括《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》在内的多部纲领性文件，形成了通过财政转移支付、银行专项贷款和中央项目倾斜来促进资源枯竭型城市产业转型的基本思路，同时强调加强对资源枯竭城市转型工作的指导，提高资源枯竭城市财力性转移支付使用效益。 （1）起步阶段 2007年，国务院发布38号文，全国范围内资源型城市转型进入起步阶段，文件从产业布局、就业保障、转移支付、税收制度等多方面对资源枯竭型城市规定扶持政策。2009年，国务院针对资源型城市较为集中的东北地区发布33号文，促进老工业基地振兴。与33号文所提出的转移支付相配套，财政部于2012年发布《2012年中央对地方资源枯竭城市转移支付管理办法》，明确规定了对资源枯竭型城市的补助期限与补助比例。 （2）推进阶段 2013年，国务院45号文发布，资源型城市转型进入推进阶段，45号文将资源型城市分为成长性、成熟型、衰退型和再生型四类，明确各类城市的发展方向，对于衰退型城市提出转型发展的目标，争取到2020年转型基本完成。随后，1966号文、52号文等陆续出台，对转型发 展方案做出补充；2021年5月，国务院17号文对7个转型成效突出的城市予以督察激励。转移支付方面，经过2016、2017和2019年的三次修订，目前沿用2019年97号管理办法。 （3）高质量发展阶段 2021年，发改委等三部门联合发布《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》，资源型城市转型进入高质量发展阶段。实施方案对此前一系列政策与成果进行归纳总结，提出符合目前发展阶段的具体要求，针对资源枯竭地区，要继续培育替代产业、改善矿区生产生活条件、积极开展转型绩效评价工作，并且方案鼓励各类金融机构加大金融支持力度。总体上看，方案为“十四五”期间全面推进资源型地区高质量发展提供了方向。 图表9：针对资源枯竭型城市的政策梳理 转移支付力度 财政转移支付是政府对资源枯竭地区提供转型支持的重要举措，我们统计了自2018年以来中央针对资源枯竭型城市的财政转移支付金额，总体来看转移支付总额呈现上升趋势，2018年转移支付金额为192.9亿元，2021年转移支付金额上升至222.9亿元，平均水平在200亿元左右。2022年，转移支付提前下达金额为134.9亿元，较往年有小幅下降。 图表10：2018年至今针对资源枯竭型城市转移支付情况（亿元） 3、资源枯竭城市现状：一个案例 鹤岗位于黑龙江省东北部，是东北重要的老工业基地、典型的煤炭资源型城市，与鸡西、双鸭山、七台河并称“黑龙江四大煤城”。长期以来，当地发展过度依赖煤炭产业，煤炭开采导致资源不断消耗，2011年，鹤岗被国家发改委列为第三批资源枯竭型城市。随着资源枯竭与煤炭价格跌落，当地经济支柱煤炭产业盈利性下降，鹤岗面临发展困境。2021年12月23日，黑龙江鹤岗市人社局发布公告，因鹤岗市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。由此，鹤岗成为全国首个财政重整的地级市。 财政自给率偏低 鹤岗市财政自给率偏低，财政实力较弱。2016年以来，鹤岗市一般公共预算支出维持高位的同时，一般公共预算收入规模较小，财政自给率在20%左右波动，平均值为19.7%；2021年鹤岗市一般公共预算收入28.3亿元，一般公共预算支出121.3亿元，财政自给率为23.3%。 图表11：2016年以来鹤岗市财政收支情况（亿元、%） 债务负担较重 鹤岗市债务余额持续增长，偿债压力较大。根据2016-2020年的公开数据，鹤岗市债务余额从51.1亿元增加至131.3亿元，主要原因为一般债余额增长较快，债务余额年增长率维持在10%以上。2018年，当地债务率已超300%的警戒线，之后债务率持续攀升，至2020年达到522.3%。 图表12：2016-2020年鹤岗市债务变化情况（亿元、%） 土地成交收入不足 鹤岗市土地出让金收入有限，2021年规模进一步萎缩。从政府性基金收支的角度来看，鹤岗市除2017年收入大于支出，其余年份均存在入不敷出的情况，在2020年收支缺口超过10亿元。作为政府性基金收入的重要构成来源，鹤岗市土地出让金收入十分有限，常年维持在1亿元左右的水平，2021年，其规模大幅下降至0.76亿元，较去年下降了56.6%。 图表13：2016年以来鹤岗市土地出让金变化情况（亿元） 人口急速流失 与煤炭资源枯竭、经济发展受限相伴的，是当地人口的急速流失。据黑龙江市第七次全国人口普查数据，截至2020年11月1日，鹤岗全市8个县（区）的人口89.13万人，与2016年的103.63万人相比下降了14.0%。实际上，2017年以来鹤岗市人口始终维持负增长，人口增长率在2020年出现大幅下跌，年增长率为-9.5%。 图表14：2016-2020年鹤岗市人口变化情况（万人） 三、资源枯竭型城市经济财政与产业结构 1、经济财政现状 资源枯竭背景下产业艰难转型，叠加近年来国内经济下行压力影响，资源枯竭城市经济与财政状况经历阵痛。根据202