城乡融合趋势下的房地产发展研究

城市更新研究中心年度报告（2011） 城乡融合趋势下的房地产发展研究 2020年12月中央经济工作会议提出：坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。全面实施乡村振兴战略必须加强顶层设计。要推动城乡融合发展见实效，把县域作为城乡融合发展的重要切入点。 乡村振兴战略是中国经济社会发展方式一次大的转变。这一战略转变首要的是建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，真正实现从二元城乡社会经济结构走向一元。所以，乡村振兴不能仅靠乡村，必须以城带乡，走城乡融合发展之路，遵循基本规律，让农民变市民，靠城市带农村。可以说，城乡融合发展是推进精准扶贫与乡村振兴相衔接，加快推进农村农业现代化，促进农民富裕富足，实现共同富裕，实现美好生活愿望，推进以县城为重要载体的城镇化建设的重要战略举措，也是新时代拉动内需、适应“双循环”格局的一个系统工程，意义十分重大。 关于城乡融合发展的目标，中共中央、国务院在2019年出台了 《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出：到2022年城乡融合发展体制机制初步建立；到2035年城乡融合发展体制机制更加完善，到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。 关于房地产企业投资城乡融合发展，关键是关注如何将城乡要素有机地融合在一起。即“乡村的地”加“乡村的景”、“城市的配套”加“城市的生活”、“城乡的人”加“城乡的产”。真正做到要素激活、产业配套和品质提升，走新型城镇化之路。当前，房地产业面临转型发展的考验，本年度报告围绕城乡融合发展下的房地产投资选择进行研究，探讨房地产企业如何抓住城乡融合发展机遇拓展新的发展模式。报告全文16万字，以下为报告简版。 一、城乡融合趋势下的房地产发展判断 城乡关系是我国经济社会发展中的重要关系，能否妥善处理好城乡关系，一定程度上决定着我国现代化的成败。城乡融合发展是推进精准扶贫与乡村振兴相衔接、加快推进农业农村现代化、促进农民富裕富足、推进以县城为重要载体的城镇化建设的重要战略举措。 （一）城乡融合具有重大意义 2021年10月，习近平总书记发表“扎实推动共同富裕”一文提出：适应我国社会主要矛盾的变化，更好满足人民日益增长的美好生活需要，必须把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点。在中国特色社会主义进入新时代和经济发展进入高质量背景下，在城乡统筹、城乡一体化发展基础上继续推进城乡融合发展，对于重塑城乡关系、破解社会主要矛盾转化具有极其重要的意义。 我国目前开始进入从全面小康迈向共同富裕的新阶段，推进城乡融合是与乡村振兴相衔接，巩固拓展脱贫攻坚成果，促进农民富裕富 足，提供美好生活，落实新型城镇化和绿色发展，最终实现共同富裕的关键一环。 （二）城乡融合给房地产发展带来新机遇新空间 1.城乡融合推进土地制度改革的深入 自十七届三中全会明确提出要逐步建立城乡统一的土地市场以来，土地市场改革一直在向前推进，深化农村土地改革，实现宅基地市场化流转对消费增长和经济发展将带来重大积极效应。在“房住不炒”的政策导向下，探索利用农村集体建设用地建设租赁住房，有利于国家建立房地产调控长效机制。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点等，是对传统城市开发建设模式的调整，有助于增加农村土地发展权益，促进城乡居民住房权益平等化、城乡经营性建设用地权益平等化，构建全国统一、城乡融合的房地产市场，为畅通国内大循环奠定要素基础。 2.城乡融合有利于提升空间布局效率 城乡融合发展下的空间布局将从注重效率的生产空间向效率与公平并重的城乡空间转化。空间规划上，通过统筹安排市县农田保护、生态涵养、城镇建设、村落分布等空间布局，统筹推进产业发展和基础设施、公共服务等建设，统筹优化建设用地空间结构与布局，提升空间布局效率，改善乡村空间品质。 3.城乡融合下县域成为实现美好生活的新空间 城乡融合下随着乡村环境的改善、产业结构的升级、新技术的应用和富有人文特色的多样化文旅项目的开发，具有基础条件的县域其 生态、环境、文化等优势由此激活，成为一个既保持传统乡村文明，又开放兼收现代文明创造性的区域，可以为人们提供生活居住、休闲娱乐、养生养老、创新创业的新空间。 二、城乡融合发展的国际经验 伴随工业化与城镇化发展，如何处理城乡关系是各国在发展中面临的普遍问题。英国、德国、美国、日本等发达国家，在现代化发展和社会转型过程中都经历了城乡发展不均衡的阶段，由此出现了种种矛盾和问题。由于自然资源禀赋、文化传统、经济制度与发展阶段差异，这些国家城乡融合的具体路径和模式虽不尽相同，但其中也存在一些普遍规律和被证明了的有效发展模式值得我们借鉴。 （一）城乡融合发展的国际经验 1.英国：以城乡统筹规划引导村镇发展 英国在城乡一体化探索方面对人类历史进程做出了突出的贡献，提出了许多关于乡村发展、城镇化的新思想和新计划并得以实践。 英国是世界上第一个建立完整的城乡规划体系的国家，一直将城市与乡村规划紧密结合，实现整体布局，共同发展。随着社会经济发展需求的转变，英国的城乡规划体系从土地规划转向空间规划，可持续发展成为核心目标，在这一目标下，包括地方经济发展、环境保护、土地利用、住房等在内的多项空间政策被整合到地方规划中。空间规划的改革使乡村地区能够在可持续发展的各项政策整合下，获得相对综合性的、全面的规划引导。 英国以新城镇和中心村为载体推进城乡融合。新城建设遵循“自给自足”和“均衡发展”两个原则，旨在建成相对独立的卫星市镇，使居民既可安居，又可在当地就业。从1945年到1970年之间，英国 共建了34个新城。新城建设体现的是城市和乡村在生产方式和生活方式上的结合，是城乡统筹规划的典范。20世纪50-70年代，英国在乡村开展了大规模的“发展规划”，核心是加强中心村建设，在乡村地区形成增长中心。2000年之后，英国政府更加注重农村小城镇的建设。英格兰出台了“英格兰乡村发展计划”等政策支持乡村地区发展，以创建有活力和特色的乡村社区。英国政府十分重视农村得天独♘的人文和生态环境，认为这是农村核心竞争力所在。 2.德国：城乡等值化理念指导的城乡平衡 1950年，德国赛德尔基金会倡导的“城乡等值化”试验，为城乡平衡发展奠定了理论基础。“城乡等值化”的核心理念是在保持村庄地方特色和独特优势的基础上，通过土地整理、村庄更新等方式，提升农业生产效率和农村生活水平，实现“农村与城市生活不同但等值”的目标，即让农民在居住环境、就业机会、收入水平、社会待遇等生活质量方面与城市形态不同类但等值。城乡等值化强调城乡间各要素的融合、贯通，但并不排斥差别，相反，通过科学、合理的规划将差别转化为各自特色，更有利于形成城乡系统的高层次协调发展。 3.美国：城乡互惠共生的融合发展 美国是世界上城镇化水平最高的国家，城镇化率高达85%，基本达到城乡一体化、农村城镇化。作为移民国家的美国，其城乡一体化的发展比较独特，经历了由城市化到城郊化再到大都市化的发展过程。在这一过程中，通过构建高度城镇化的“大都市区”城镇体系，重视 小城镇对乡村发展的带动作用，推进农业现代化和城镇化协调发展等方式，以城市带动乡村社会的发展，促进城乡融合。 4.日本：以町村为中心的地区均衡发展 战后，日本政府将国家建设重心放在城市建设和工业经济恢复上，实行了一系列城市优先发展政策，导致城乡发展不均衡的现象越来越严重。为此，日本政府以町村为中心，从区域发展层面，对国家发展模式和城乡发展战略进行了重新调整和设计，推行了长达数十年的地域振兴计划。这一过程中主要实施了三次新农村建设，分别为1955年提出的“新农村建设构想”，1967年政府“经济社会发展计划”中的“新农村建设”，以及1979年的实施以“一村一品”为主要内容的“造村运动”以改善乡村环境，推动农业发展，促进乡村经济，增强乡村活力。 （二）国外城乡融合发展的规律与借鉴 1.核心理念：协调发展，统筹推进 协调发展、统筹推进包含两层含义，一是城乡之间的协调统筹发展；二是大中小城镇体系的协调统筹发展。 城乡协调统筹是指把工业和农业、城市和乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。德国提出的城乡等值化发展理念，美国实施的城乡互惠型发展模式，都是城乡统筹发展理念的具体体现。在推进城乡融合的过程中这些国家非常注重保持乡村特色，尊重当地历史文化传承，开发当地优势资源，实现现代文明与乡村传统的有机融合。 大中小城镇体系协调发展是形成以中心城市为龙头带动，构建多层次的、具有梯度辐射效应、功能互补的城镇体系。美国、韩国、日本都是通过推进城乡一体化的城市网络群带建设，实施以大城市为龙头带动、集聚效益为发展目标的区域发展战略，吸引更多农村劳动力进入中心城市的同时，通过改善农村交通条件、基础设施和公共服务设施，扩大小城镇的承载能力，较好地处理了农民进城和城市容纳能力之间的矛盾。2017年，美国382个都市圈总人口合计为2.798亿人，占全国总人口的85.99%。 2.顶层设计：通盘规划，政府支持 城乡协调发展是一个漫长的过程，需要政府高屋建瓴的进行顶层设计，运用立法形式和规划手段保障政策的稳定性和有效实施，并根据发展的阶段特征进行调整和完善，推动城乡一体化均衡发展。 英国建立了系统的基于城乡平等的城乡规划法律法规和政策，是推动乡村地区发展的重要因素。在规划实施层面重视规划的区域性和规划内容的全面性，实现乡村生活、生产和生态空间的一体化全方位发展。德国为实现城乡等值的理念，实行在法律框架下促进区域经济平衡发展。日本通过“全国综合开发计划”、基本法和多部普通法保障特定领域政策执行与目标一致。 各国在推进乡村发展过程中，充分发挥政府“有形之手”与市场“无形之手”的作用，特别是注重政策引导、技术支持和资金撬动作用。在不同时期和阶段，政府会根据农业农村发展的国内外形势调整支持的目标和重点方向。在前期支持的重点多是改善基础设施，促进农业增产和发展，提高农民收入。中期重点转向创造就业机会、保护生态环境、发展环境友好型农业、提高农民福祉、教育培训等方面， 以促进农村内生自我发展能力的增强。随着城乡交流的增加以及农村农业产业多元化的发展，当下支持的重点主要包括建设宜居宜业的农村居住社区、发挥农业多功能性、促进农业可持续发展、促进城乡交流与融合、保护和开发农村景观等方面。 3.夯实基础：缩小差距，服务均等 推进城乡发展一体化，必须夯实基础。基础设施、公共服务、社会治理，是除去产业之外城乡之间存在的差距所在。城乡发展的一体化，必须在夯实乡村基础的前提下，才能有效推进。 城乡差距最直观的表现莫过于基础设施。城乡一体化程度高的国家，无一不高度重视基础设施建设，把城市基础设施延伸到了乡村一级。美国自20世纪30年代以来，一直重视农村的基础设施建设，尤其是城乡之间的交通设施建设，为城乡均衡发展和互动交流提供了重要物质基础保障。 在推进城乡公共服务均等化上，日本从制度层面打破城乡界限， 《户籍法》规定实行“户口随人走”的制度，及时建立实施覆盖城乡的社会保障制度。德国从宪法上就规定了农民和城市居民具有平等的权利，农工差别只是工作性质的差别。 4.发展路径：提高收入，产业融合 发展乡村经济，提升乡村居民收入，缩小城乡差距是城乡融合的关键。各国主要通过提升农业效率，推进农村一二三产业融合，促进城乡产业联动等路径推动乡村经济的持续发展。 提升农民收入上，日本主要通过提高农业生产效率、增加农民就业来提高农业竞争力和增加农民收入。 城乡产业联动上，美国和德国侧重于依托城市工业向周边辐射，带动郊区小城镇和农村发展。德国工业企业将生产基地向城市郊区镇转移，带动辐射周边农村人口就业的本地化；美