中国城市数字治理报告

1 001 一、引言 二、研究方法 三、什么是我们期望的城市数字治理？ （一）我们期望城市数字治理是一首“交响曲” （二）我们期望城市数字治理要“厚此不能薄彼” （三）我们期望城市数字治理要“量体裁衣” （四）我们期望城市数字治理既有“智能”，又有“人工” （五）我们期望城市数字治理要“化零为整” （六）我们期望城市数字治理能“细水长流” （七）我们期望城市数字治理能“张弛有度” （八）我们期望城市数字化治理能“开诚布公” 四、什么是我们“担忧”的城市数字治理？ （一）我们担心城市数字治理变成一座“虚中楼阁” （二）我们担心城市数字治理让人“裸奔” （三）我们担心城市数字治理让人别无选择、无处可逃 （四）我们担心城市数字治理无所不用其“技” （五）我们担心城市数字治理“墨守成规” 五、总结与展望附录 联合发布方报告作者团队专家顾问 参与讨论 参考文献 001 003 005 008 010 011 013 引言 工业革命以来，城市逐渐成为人类赖以生存和发展的最为重要的空间载体。经济生产、社会生活不断在城市中集聚，并得以演化革新。然而，与此同时，交通、住房、医疗、洪涝、环保等城市问题也接踵而至。为了回应这些挑战，全球诸多城市都在积极拥抱新兴的数字技术，期望以数字技术作为助推器，实现高质量、可持续、包容性的城市发展。 以大数据、物联网、云计算、人工智能为代表的数字技术，不仅推动了城市经济与生活的转型升级，也为城市治理提供了新的解决路径。各地在城市数字治理领域开展了一系列的实践探索。例如浙江“最多跑一次”、上海“一网通办”、“一网统管”、北京“接诉即办”、杭州“城市大脑”等，力求为民众减负，为政府增能，提高城市公共服务与社会治理的综合效益。 国家也在《十四五规划与2035年远景目标纲要》中提出要“建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。提升城市智慧化水平，推行城市楼宇、公共空间、地下管网等‘一张图’数字化管理和城市运行一网统管”。2022年6月，国务院印发了《关于加强数字政府建设的指导意见》，要求构建“与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架”，以实现“整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠”的数字治理。 然而，任何技术利用都是利弊相成的。技术如能被善用，能创造公共价值，会带来高效、开放、普惠的公共治理。在各地的实践中，我们能够看到上海城市最小管理单元利用数字技术消除安全隐患，守护城市的烟火气；杭州“城市大脑”利用数字手段实现弹性化的交通限行，为外地民众入杭需求留出必要的空间；郑州“救命文档”通过汇聚传播求助和施救信息，使得受灾群众可以互帮互助、共担风雨。 反之，技术一旦被滥用、误用，则会导致公共价值的减损。比如近期引发强烈舆论反响的对村镇银行储户赋红码，以及对居家隔离人员佩戴电子手环等事件，无不反映了社会对技术治理“副作用”的隐忧。异化的技术利用可能会突破制度与伦理边界，挤压个人、社会与市场的自主空间，加剧公众权益和福祉的不平等，降低治理效能，甚至会危及社会经济秩序与国家安全。近年，有些城市在数字治理中走了些许弯路，不但未能释放“数字红利”，反而陷入“数字负能”。其中的经验教训，也值得城市数字治理的理论与实践界总结与汲取。 “道阻且长，行则将至”。目前，新冠疫情仍有反复，极端灾害时有发生，民众诉求渐趋多样，市场环境日益复杂，无不对城市数字治理提出了更高的挑战与要求。在实践探索已有一定积累的当下，有必要对城市数字治理进行阶段性的总结与反思。城市数字治理实践达到了预期的目标吗？它究竟为政府、企业与公民带来了什么？技术利用增进了公共价值吗？有没有带来预期之外的不良影响？什么样的城市数字治理是我们要追求的良政善治？近些年的城市数字治理踩过的哪些“雷”、遇到过的哪些“坑”是未来实践中应尽力避免的？ 本报告将围绕上述问题，回溯城市数字治理近些年得失的总结，探讨未来的城市数字治理理论研究与实践的价值坐标与未来方向，以提升公共价值，促进数字善治，实现整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的城市数字治理。 二、研究方法 报告通过专家焦点小组讨论、文本分析和实地调研方法，对当前城市数字治理的“盼”与“忧”进行了探讨，对现有的城市数字治理的理论研究与学者洞察进行梳理与归纳。 专家焦点小组讨论主要组织国内数字治理领域的专家学者围绕对城市数字治理的“期望”和“担忧”进行分组讨论、投票，最终得到了对城市数字治理的八个“期望”和五个“担忧”，并在后文陈述中按照投票数量从高到低排列。 ■图1-4专家座谈会现场 同时，报告还采用文本分析方法，以“城市＋数字治理”“城市＋数字化”“数字赋能+城市”“技术赋能+城市”“智慧城市”等关键词在CNKI数据库、WOS数据库进行搜索，重点选取2019年-2022年间的文献(检索日期为2022年7月14日)，对搜集到的文献进行二次筛选，剔除无关 文献后，最终得到近160篇文献并对此进行分析，梳理出学界在城市数字治理方面的期望、担忧与建议。 最后，我们还通过在北京、上海、浙江、广东、江苏、安徽、湖北、陕西、四川等省市开展的实地调研，对当地政府、高校和市民进行走访，了解各地在城市数字治理中的做法和经验，并对部分城市数字治理案例进行了实地体验。 三、什么是我们期望的城市数字治理？ （一）我们期望城市数字治理是一首“交响曲” 在数字时代，政府与社会之间不再是台上与台下、表演与观众的简单二元关系。政府需要走到台下与社会主体互动，更需要共邀社会主体上台演出。我们期望城市数字治理是一首政府与社会的交响乐，而非政府的独奏曲。通过政府引导，明确城市数字治理的基调；通过市场协作，吹响城市数字治理的号角；通过社会参与，激发城市数字治理的共鸣。 “人民城市人民建，人民城市为人民”。在城市数字治理中，政府与经济社会之间的互动关系正在发生转变。城市数字治理既需要推动经济、社会数字化转型，更需要借助与依靠数字经济、数字社会的力量，追求治理过程的人人参与，将市民、企业、社会组织纳入城市数字治理的协同框架中，实现共建、共治、共享的城市数字生态，达成政府、市场与社会的和弦共振。 （二）我们期望城市数字治理要“厚此不能薄彼” 我们期望城市数字治理要“厚此不能薄彼”，既要为优势群体锦上添花，更要为边缘群体雪中送炭，实现普惠包容的城市发展，让每一个市民都能共享数字治理的成果。 城市数字治理的成效最终要落到市民的感受上，要看它有没有公平地给每一位市民带来安全感、获得感与幸福感。要实现城市数字治理的包容性发展，一是需要消除数字歧视，防止数字鸿沟继续扩大，守住城市数字治理的底线。二是缩小数字差距，弥合数字鸿沟，站稳城市数字治理的基线。三是增进数字福利，用数字技术为弱势群体谋取更大福祉，追求城市数字治理的高线。 （三）我们期望城市数字治理要“量体裁衣” 我们期望城市数字治理要“量体裁衣”，提供更具精准性、个性化和温度感的服务，将人民视角和“以用户为中心”的理念与城市数字治理深入融合，从用户感受和体验出发创造价值以获取用户认可和支持，并在此基础上推动政府调整组织结构，优化公共服务和公共产品的供给过程，使传统的管理导向逐渐转变为用户驱动的治理。最终，基于真实的需求导向和问题导向，提升市民和企业的满意度和幸福感，实现“合身”的、适宜的、友好的城市数字治理。 （四）我们期望城市数字治理既有“智能”，又有“人工” 在城市治理的数字化转型进程中，随着对数字技术的愈发重视和聚焦，人的角色何去何从成为城市数字化转型中的重要议题。我们期望城市数字治理中既有“智能”又有“人工”，技术赋能并非技术万能，面对“技术悬浮”的可能性，城市数字治理需要尊重人的智慧和参与，实现人机协作而不是将人变为机器的附庸或被其取代。技术赋能不是技术主宰，应以人为本，在城市数字治理中更需要尊重人的自主性，在技术的赋能下，更需要拥抱人文关怀，建设有情感、有温度的城市。 （五）我们期望城市数字治理要“化零为整” 我们期望城市数字治理要化零为整，构建统筹协同的治理架构。当前，许多城市在治理结构上仍呈现为“碎片化”，“头痛医头、脚痛医脚”，没有将城市视为一个整体。城市问题种类繁多且相互关联，城市数字治理需要通盘考虑城市问题，注重城市治理各个方面的系统协调，才能实现对城市各个组件和要素的精细治理。我们期待城市数字治理能够修炼整体性的“内功”，增强协同性的“外力”，推动实现全场景、全过程、全要素的综合管理和服务。 （六）我们期望城市数字治理能“细水长流” 城市数字治理往往“一掷千金”，其建设与运行不只在一朝一夕，需要不断投入人力物力进行建设、运维和迭代升级。相较于传统的城市治理，城市数字治理更具动态性和长期性，如果其边际效益长期小于边际成本，将不利于城市数字治理的可持续发展，也不会真正得到市民的欢迎和支持，最终沦为“急功近利”“打肿脸充胖子”甚至“劳民伤财”的面子工程。城市数字治理建设的资金来自于纳税人,每一笔钱都应该花得精准、花出效益，需要把握好投入成本与治理成效之间的平衡，需要注重城市发展的历史、现状与未来目标的有机结合，做到成本投入量力而行，不做“一锤子买卖”。 （七）我们期望城市数字治理能“张弛有度” “流水不争先，争的是滔滔不绝”，数字技术的引入应有助于增强城市治理的韧性，提高风险应对的“敏捷性”，加强日常运作的“适应性”。在城市数字治理过程中应保持张弛有度的节奏和步伐，使数字治理下的城市不仅是可以“奔跑”起来的“大象”，还可以是灵活应对外界迅速变化的敏捷的“大象”。 （八）我们期望城市数字化治理能“开诚布公” 透明意味着政府行为和结果信息的充分披露，以保障公众对政府的知情权，透明度是现代政府治理的目标与愿景，也是善治的一个重要价值标准。在数字时代，公开透明的内容和形式也需进一步延伸和拓展，城市数字治理需公开透明与知情同意并行，不仅应包括行政过程的公开透明，还需要实现处理个人信息的公开透明和算法的公开透明，并在收集使用个人信息时遵循知情同意原则。 四、什么是我们“担忧”的城市数字治理？ （一）我们担心城市数字治理变成一座“虚中楼阁” 近年来，数字技术被广泛引入到城市治理过程中，人力物力等方面的投入也日益加大，然而产生的实际效果却相对有限。作为形式主义在数字时代的新变种，数字形式主义普遍存在并仍在蔓延，并借助于新技术条件变得更加隐蔽，盲目重复建设、忽视实际成效、陷入指标陷阱等。多种类型的形式主义在不同程度上抵消了数字技术的赋能作用、消磨了治理改革的决心意志，可能使城市数字治理变成一座“虚中楼阁”。 （二）我们担心城市数字治理让人“裸奔” 在数字时代，数据与社会中的所有个体都密切相关，渗入到生产生活的各个环节，直接影响个人权益乃至人格尊严，因此对个人数据尤其是关键隐私信息的保护是城市数字治理必须守牢的底线。然而，在一些地方的城市数字治理中发挥基础作用的大数据技术却在数据的采集利用上愈发“贪得无厌”。在一些城市的数字治理实践中，“以隐私换便利”似乎成了不经市民知情和同意即可采用的默认选项，导致信息采集过度，隐私泄露频发，也使得市民对进入“数字裸奔时代”的担忧不断加重，长此以往将会降低市民对城市数字治理的信任度和配合度。 （三）我们担心城市数字治理让人别无选择、无处可逃 在城市治理的数字化进程中，一些本应作为服务对象的人正日益失去了自主选择的权利，既被前台强行“安排”，别无选择；又被后台隐形“算计”，无处可逃。在城市治理中引入数字技术的初心和本意本应是为市民获得公共服务提供新的选项、为市民实现自我提升和发展提供新的机会、为特殊群体获得基础保障和托底提供新的手段，以增强而不是削弱人的自主性，更不是使其为“数字难民”。 （四）我们担心城市数字治理无所不用其“技” 城市数字治理需要平衡好技术与人的关系。一方面，应当对新技术的产生、发展和应用保持敏锐和开放的态度，避免因过度保守而错失借助技术推动改革的机会；另一方面，技术并非“自动”，不会在“真空环境”中自己产生作用，其对城市治理的赋能作用