城市数字治理安全与发展的平衡：上海跨境数据流动治理

复智库报告 FUDANREPORTSERIES VOLUME.822023(5) 长三角上海 城市数字治理安全与发展的平衡： 上海跨境数据流动治理 姚旭江天骄主编 复旦大学发展研究院 上海临港新片区跨境数据科技有限公司 城市数字治理安全与发展的平衡： 上海跨境数据流动治理 复旦大学发展研究院 上海临港新片区跨境数据科技有限公司 2023年11月 报告主编： 姚旭 江天骄 复旦大学发展研究院青年副研究员 复旦大学发展研究院副教授 报告组成员： 李之端 复亘大学外国语言文学学院 徐沁芃 复旦大学马克思主义学院 吴思杰 高健 杜克大学政治学系 复旦大学外国语言文学学院 目录 前言 扩大数据跨境试点鼓励更高水平对外开放 一、我国数据跨境面临的主要问题，3 二、数据跨境遭遇堵点的原因分析及其影响b 三、对试点区数据流动发展的政策建议.6 跨境数据流动的安全与发展的平衡可行性：企业政府双视角.8 、“企业政府”跨境数据流动现存的问题 二、跨境数据流动遇困的原因分析10 三、促进跨境数据流动的安全发展平衡13 加速推动上海“国际数据港”建设.·.18 一、跨境数科建设“国际数据港”历程18 二、功能平台建设，20 三、数据跨境流动制度创新.22 补充研究：国内各地跨境数据流动治理政策梳理 、上海涉及跨境数据流动相关政策29 二、北京涉及跨境数据流动政策梳理34 三、深圳涉及跨境数据流动政策梳理，45 四、海南涉及跨境数据流动政策梳理54 前言 自2021年开始，复旦发展研究院的智库咨政课程《政策调研与写作》已历三年，以通识教育选修课的形式向复旦全校本科生开设课程，落实智库育人。其中，数科技治理的相关研究作为其中三大模块之一，与生态环境与经济产业发展一道，力图带领学生将学术研究与政策研究相结合、将理论研究与调研实践相结合，以学术研究方法论为基础夯实实践调研成果，为上海与国家发展贡献智慧。数字科技治理当中包括前沿数字技术突破、数字科技产业发展、城市数学韧性与跨境数据流动治理等多个议题： 围绕上述议题，在理论与课堂教学之外，我们与来自全校不同专 业的学生一起走访调研，最终形成相应成果报告。 本报告的最终成型基于课程研究小组赴上海临港新片区跨境数据科技有限公司的学习调研经历和此前的基础性研究。跨境数科的各位领导老师为课程研究小组进行了详细的介绍，并针对跨 境数科、自贸区临港新片区和上海的跨境数据流动治理政策与课程研究小组进行了充分的探讨。跨境数据流动对我国不断深化对外开放、提升数字经济效能具有重要意义，如何探索一条兼顾高效与安全的跨境数据流动通路是上海和临港面临的重要课题。在 这一过程中，需要详细了解当前跨境数据流动治理中的堵点痛点， 通过政策、技术、组织和产业落地，共同推动跨境数据流动机制 创新。跨境数科的领导老师们为调研小组带来诸多重要的思考角度，并以跨境数科的跨境数据流动应用场景给予课程研究小组很大启发。小组围绕上述议题撰写了成果报告，得到了跨境数科李晶、张启心与贺维维等各位领导老师的指导与修改，在此我们表达诚挚的感谢。 复旦大学发展研究院受临港新片区管委会、上海临港新片区跨境数据科技有限公司等邀请，参与见证了国际数据港智库联盟的启动仪式，与临港跨境数科国际数据港研究院和多家全国相关研究机构一道成为成员单位，共同聚焦国际数据港建设面临的重大理论与技术问题，加强全局性、战略性、前瞻性、针对性研究。我们希望本次课程调研成果不仪能够使小组成员更加深人了解跨境数据流动治理政策与实践，也为复旦和临港的合作做出贡献， 姚旭复旦发展研究院青年副研究员江天骄复旦发展研究院副教授 2 扩大数据跨境试点鼓励更高水平对外开放 李之端 数字化时代，数据已经成为一种经济资源。如同商品有国际间进出口规则，自前客主要国家和地区也逐渐形成了不同的数据跨境流动合规规制圈。近年来，我国正尝试与多种国际规则对接，积极探索适应我国社会经济发展目标的数据合规办法。上海作为我国对外开放的高地，也在试点建设高水平国际数据港，并在实践过程中形成经验。但现有法及经验仍然无法较好满足企业数据跨境需求，数据跨境流动领域需要更高水平的对外开放。对此， 一方面政府应丰富监管手段，提升监管效率，以安全促发展；另一方面，政府也应扩大数据跨境试点范围，促进更厂泛的国际交 流与合作发展。 一、我国数据跨境面临的主要问题 1.数据跨境评估流程长、灵活度低，不利于企业跨国经营。按照《数据跨境安全评估办法》的流程，企业申报数据跨境审批后， 每次审核需要近两个月，每隔两年要审核一次，如果有较为紧急 的数据跨境需求，例如法务公司需跨国调取证据，将极为不便。在企业数字化转型的趋势下，相对严格的数据跨境审批流程会前弱上海对跨国企业的吸引力，影响营商环境，阻碍新一轮高水平 对外开放。 3 2.重要数据认定困难，企业进退两难。目前重要数据认定标准 仍然模糊。在《数据跨境安全评估申报指南》中，唯一确切的判 据风险的因素并未纳入考虑。面对此种情况，企业相当志志，虽有大胆发掘数据经济价值的进取之心，却又担忧不能充分把握政策意图，如若数据跨境后出现问题，则有被监管部门追责之虞。 除此之外，现存的管理和各类执行办法并未给企业提供可靠参考：以致企业在面对相关问题时跨鳍不前。 3.正面清单较少，争议数据多。现存办法对于数据跨境的限制均以负面清单形式公布，但碍于重要数据认定困难、负面清单边界不清晰，种种办法并未帮助企业提升数据跨境的审批效率。因此，部分数据跨境管理企业和数字贸易平台开始尝试探索“白名单”，通过正面清单和负面清单的双向结合，缩小风险数据混沌区 域。然而，就上海市的实践来看，现阶段正面清单的效用有限：无风险数据占据日名单内容的绝大部分，而那些真止存在争议的 用户个人数据和先进制造业数据尚未被合理列入，因此白名单建 设也难以解决企业和平台面临的实际问题。4.现有试点缺乏国际竞争力。上海是国际海光缆在中国大陆的 最主要登陆点，拥有产业生态、数学空间的优势，具备“国际数 据港”建设的卓越条件和强大的数据跨境服务发展潜力。然而，在国际层面，其他国家和地区具有史深厚的探索历史与史高的开 放水平。例如，新加坡已经融通不同国际规则，建成业太地区最具吸引力的数据中心枢组，吸引多家头部数字企业入驻。与之相比，上海难以抢占龙头，缺乏足够的后续竞争力。 二、数据跨境遭遇堵点的原因分析及其影响 1.我国对于数据跨境态度谨慎，监管手段单一，数据跨境后，监管难度增加，数据泄露风险增加。我国虽重视数据的经济价值， 但也强调在保障安全的前提下促进发展，态度非常谨慎，因此需要重重审批。另一方面，除去企业自主申报后的审批，我国目前对于数据跨境的监管方法仍依赖“事后”追责，缺芝长期的、动 手段无法有效降低数据跨境的风险，进一步致使我国谨慎对待数 据跨境需求。 2.数据分级仍需细化。影响数据风险的因素很多，除却数量， 还包括发出者、接收者身份、拷贝次数、数据保留时间、预期访 可量等等。我国缺之数据分级经验，现有办法也缺少实践支撑，重要数据识别及数据评估难以凭借理论设想一而就，需要结合更多实例和具体场景不断完善。 3.数据类型多、体量大、开口小。现有数据跨境管理的机构与 企业体量小，人员少，服务对象影响力小，涉及领域少，因此经验积累有限。试点区整体探索还需加速，以满足完善数据管理办法的效率需求。 三、对试点区数据流动发展的政策建议 上海作为数据要素改革排头兵，为避免数据跨境传输壁垒阻碍更高水平的对外开放，需要鼓起闯关的勇气，在确保数据安全的前提下使数据充分流动，服务更高水平的对外开放。 1.丰富监管手段，提升监管效率，以安全促发展。一是指导企 业建立覆盖全数据生命周期的安全管理制度。让企业自主探索含 争议数据的分管办法，减轻政府审核负担。同时，企业应建立数据安全保护能力评估认证、数据流通备份审查、跨境数据流通和 交易风险评估等数据安全管理机制，还应明确授权可操作系统的特定人员，对于数据进行保密存储并严格规定过期数据的销毁流 评估备案、事中备份存证、事后核查抽查”的静态机制之外，还可以将企业数据跨境合规评估情况与企业信用评级关联，结合行政处罚、负面报道、交易投诉等手段构建跨境数据交易的动态预警机制，实现长效灵活监管。 2.扩大试点范围，提开数学服务企业集聚度。一是深化制度创新。上海在国际数据港建设方面已有长远的政策规划，也在初期实践中提供了探索数据合规办法的“临港模式”，接下来应继续完善数字评估办法，探索更多国际互认方式，争取后续数字贸易规则的制定权和发言权。二是建立更多数字贸易交易平台、数据跨境管理公司。数据要素登记存证、数据分类评估等工作需要大量 人财物力的支持，也需要更多掌握数据追踪、整合能力的企业形成技术支撑，因此需要扩大开口，让更多企业加入国际数据港的创建工作中。三是引进更多有国际影响力的跨国企业，无具是先进制造业中的龙头企业。形成跨国企业生态圈，丰富数据跨境场景、积累多元化数据跨境处理经验，让数据分级分类落到实处、 发挥更大实效。 3.鼓励跨区域、跨国交流合作。联系北京数据特区、深圳数据交易所、海南数据港等同样尝试建设数据跨境流通高地的区域， 通过举办数据跨境流通合规论坛等方式互通有无，互学互鉴，引 领我国“国际数据港”建设。同时也要加强国际合作，与新加坡、美国等走在数据规则融通前列的国家和地区建立长期的交流机制，打造“数字丝路”。 4.推进人才队伍建设。试点区需要吸纳更多政策分析和法规研究人才，准确领会政府意图，紧跟改革步伐，强化政企协同。同时，可以与高校联合培养融通国际政治、数学贸易和数据跨境流动等领域的复合型人才，为数据跨境试点提供坚强人才保障和智力支撑，为数字化时代更高水平的对外开放储备力量。 跨境数据流动的安全与发展的平衡可行性：企业政府双视角 徐沁芃 习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上表明，要支持长江三角洲区域一体化发展并上开为国家战略，着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进史高起点的深化改革和史高层次的对外开放，同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局。1当下，以数学经济为代表的数学数据市场是长三角地 区经济发展的突出一环，作为中国社会主义市场经济的重要组成 部分，是中国经济社会发展的重要驱动。 在数字数据市场中，跨境数据流动是极为重要的组成部分。要做好数学经济发展建设，跨境数据流动是不可忽视的一环。所请跨境数据流动，我们采用《欧盟跨境数据流动治理：平衡自由 流动与规制保护》中的观点，将其定义为“tansborderdataflows” 2，在法律意义上，它是从本司法管辖区转移数据到其他司法管辖区，或是转移到其他司法管辖区之后意图再转移的行为。 习近平：《在第五届中国国际进口博览会开幕式上的致辞》，来自网贝 http://www.mofcoov.cn/article/xwfb/xwldrhd/202211/20221103365131.shtm 最后访间日期：6月2日。 姚旭：《欧盟跨境数据流动治理：平衡自由流动与规制保护》，上海人民出版社，2019 年版。 0 作为数据创造和消费大国，中国在企业生产、政务服务、社会民生等领域都有着庞大的数据使用和流通需求。例如，随着国际国内双循环发展的稳步推进，在企业跨国合作、协同生产等领域，数据正发挥着愈来愈重要的作用。如何平衡数据自由流动和数据安全存储是中国这一发展大国当前需要面临的一大难题 数据作为一种流动性财产（fiugitiveproperty），只有在人、社 会的有序组织流动下，才能最大限度收集发挥其价值。可是，作为一个不确定概念，若“数据安全”失之宽泛，可能我害了数据自由，而若过于狭窄，又可能引发不可控的风险。因此，如何把握数据流通和安全的平衡成为当前跨境数据流动治理的重中之重。经过调研，当前我国跨境数据流动领域面临着诸多困境，数据流动的发展侧和安全侧均受到了不同类别的挑战，出现了一定程度的失衡。 1.企业面临的数