【粤开宏观】盘点历年积极的财政政策：回顾、比较与展望（1998~2021）
请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 1 / 25 证券研究报告 | 宏观研究 宏观研究 【粤开宏观】盘点历年积极的财政政策：回顾、比较与展望（1998-2021） 2022年04月08日 分析师：罗志恒 执业编号：S0300520110001 电话：010-83755580 邮箱：luozhiheng@ykzq.com 研究助理：贺晨 近期报告 《【粤开宏观】1-2月财政收支的四大特征》2022-03-20 《【粤开宏观】稳地产就是稳经济：房地产数据背离的真实含义》2022-03-22 《【粤开宏观】解析美联储加息冲击与新兴市场危机》2022-03-27 《【粤开宏观】一季度GDP增速或跌破百分之5， 稳 增 长 保 民 生 迫 在 眉 睫 》2022-04-05 《【粤开宏观】稳增长再发力——解读国常会精神》2022-04-07 导读 1998年至今，我国共经历了三轮积极的财政政策周期，包括1998-2004年、2008年底-2012年、2013年-至今，分别对应的是经济高速增长、应对金融危机和三期叠加新常态的三大经济发展阶段。不同时期经济发展的主要矛盾、国家战略目标各有侧重，积极的财政政策表现形式、最终效果和影响也各不相同。当前中国经济面临三重压力，积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续，是我国自国际金融危机后连续13年实施积极的财政政策。 积极的财政政策有哪些特征？如何评判财政政策的积极程度？三轮积极财政政策发生了哪些变化？未来财政政策该何去何从？本文主要回答以上问题。 摘要 一、1998年以来三轮积极财政政策的整体比较 1998-2004年第一轮积极的财政政策以支出扩张为主，通过基建发力扩大总需求对冲亚洲金融危机、特大洪涝灾害冲击，稳定经济大盘、社会大局。 2008年底-2012年积极的财政政策持续时间最短、对经济的直接刺激效果最强，通过在支出端与收入端共同发力，主要以结构性减税降费、基建带动4万亿投资稳经济，但也导致了地方隐性债务快速扩张等问题。 2013年至今实行的第三轮积极的财政政策持续时间最长，面临的宏观环境是三期叠加、新常态、新时代，实施目标除了稳增长的总量效果，更侧重推动结构性改革、优化营商环境、防范化解风险。收入端从结构性减税降费到全面减税降费，支出端逐步由基建转向民生。 二、积极财政政策的五大特征 第一，积极的财政政策措施通常是扩张性的财政政策，要综合判断积极财政程度。判断财政政策的积极程度不能仅仅看赤字率、赤字规模，还要看是否满足经济社会形势的需要、财政统筹能力是否提高、支出方向是否优化以及支出效能和绩效是否提高。官方赤字率、实际赤字率、广义赤字率和一般公共预算收支增速差提供了观察财政政策积极程度的窗口。就赤字率看，官方赤字率更多地起到传递政策信号的作用。 第二，积极的财政政策通常需要对冲经济下行压力，为稳增长提供支持。当前积极的财政政策已从注重短期逆周期调节，到兼顾短期和中长期发展目标、实现多重目标间的平衡。前两轮积极财政政策作为宏观调控的重要手段、履行政府职能的基本工具，主要通过与货币政策的配合，抵御1998年和2008年金融危机导致的经济下行风险、实现经济高速增长目标。在经济高质量发展阶段，积极的财政政策站在国家治理的高度，不仅要在短期发挥逆周期调节稳增长的作用，还要兼顾中长期经济增长质量和效益，实现稳增长与防风险、发展与安全的平衡，实现立足当前和着眼长远、短期经济社会稳定和长期经济内生增长能力的平衡。 宏观研究 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 2 / 25 第三，积极的财政政策从基建支出拉动转向收入端发力，从依赖政府支出到依赖激发市场主体活力，通过全面减税降费切实降低居民及企业负担，放水养鱼。前两轮（尤其是第二轮）积极的财政政策主要通过增发长期建设国债、发力基建。政策力度较大、对经济的刺激作用明显，2013年以前基建投资增速长期保持两位数增长。但强刺激对宏观经济的负面影响不可忽视，大量的基建投资带来了产能过剩、地方隐性债务等问题。2013年开始实施的第三轮积极财政政策更加注重收入端发力，持续推动税收法定、不断完善税制安排，推动增值税、个人所得税、社保等领域关键的制度性减税降费，宏观税负明显降低。 第四，面对日益紧张的收支矛盾，财政支出从粗放式管理转向精打细算过“紧日子”、从基建转向民生、从“铁公机”转向新基建，提高支出效能、推动经济转型。 第五，积极的财政政策从债务盲目扩张到规范政府举债融资机制，防范化解债务风险。2008年底-2012年强刺激政策后，地方隐性债务快速增加，部分反映了财政政策安排和地方财政运行机制搭配的不合理性。2015年起允许地方政府发行一般债、专项债，采用限额管理办法，并积极化解存量隐性债务风险，政府举债融资机制不断完善。 三、未来积极的财政政策向何处去？ 短期来看，积极的财政政策要开源节流解决财政收支矛盾。中长期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免陷入财政危机。站在更长远的角度，积极的财政必须站在国家治理和国家战略的高度而非账房先生的视角出发，要立足人口老龄化、产业结构变化、解决收入不均等不平衡的矛盾、高质量发展、加快构建新发展格局、推动科技强国建设、充分调动中央和地方、企业家、科学家的积极性的角度构建新的财政和税收制度。 风险提示：稳增长政策效果不及预期、隐性债务化解力度超预期 gYjYlXaZkVdYlWpPvNnMnNbRaO7NpNoOsQoMlOmMtPjMpPvN9PqRtQvPmMnOxNqMvN 宏观研究 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 3 / 25 目 录 一、积极财政政策的提出背景、特征与衡量 .............................................................................................................. 4 1、“积极的财政政策”具有三个特点 ..................................................................................................................... 4 2、如何度量财政政策的“积极”程度？四个指标 ................................................................................................... 5 二、三轮“积极的财政政策”实践 .................................................................................................................................. 8 1、1998-2004年第一轮积极的财政政策以支出扩张为主 ................................................................................... 9 2、2008-2012年积极的财政政策对经济直接刺激效果最强，主要由政府公共投资和结构性减税降费推动 .... 11 3、2013年后积极的财政政策持续时间最长，收入端从结构性转向全面减税降费，支出端逐步由基建转向民生 .......................................................................................................................................................................... 16 三、三轮积极财政政策的比较分析 ........................................................................................................................... 20 四、积极的财政政策何去何从？ ............................................................................................................................... 21 图表目录 图表1： 1988年和1994年两次恶性通货膨胀 .................................................................................................. 4 图表2： 1998年以来，“积极的财政政策”成为主基调 ....................................................................................... 5 图表3： 三种赤字率的计算方法 ........................................................................................................................ 6 图表4： 三轮“积极财政政策”时期，三种赤字率的表现 ..................................................................................... 6 图表5： 1998年以来，一般公共预算收支增速及差异 ...................................................................................... 7 图表6： 1998年以来，三轮积极财政政策的背景、政策对比 ........................................................................... 8 图表7： 1997-2004年国债发行情况 ............................................................................................................... 10 图表8： 1998-2004年长期建设国债发行情况 ................................................................................................ 10 图表9： 1998-2004年长期建设国债投向 ........................................................................................................ 11 图表10： 1998-2004年社会保障支出两项合计及占比 ................................................................................... 11 图表11： “4万亿”投向安排 .....................................................................................................................
