【粤开宏观】中美财政政策比较：宏观调控作用、实施方式与未来空间

请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 1 / 15 证券研究报告 | 宏观深度 宏观研究 【粤开宏观】中美财政政策比较：宏观调控作用、实施方式与未来空间 2023年11月22日 分析师：罗志恒 执业编号：S0300520110001 电话：010-83755580 邮箱：luozhiheng@ykzq.com 分析师：方堃 执业编号：S0300521050001 电话：010-83755575 邮箱：fangkun@ykzq.com 分析师：牛琴 执业编号：S0300523050001 电话：13681810367 邮箱：niuqin@ykzq.com 近期报告 《【粤开宏观】宏观数据与微观感受背离的原因及应对》2023-11-12 《【粤开宏观】打破财政赤字率3%的必要性》2023-11-06 《【粤开宏观】近期美债收益率大起大落的成因和未来走势》2023-11-05 《【粤开宏观】中央金融工作会议释放重大信号》2023-10-31 《【粤开宏观】我国历次调整预算和发行特别国债的背景、效果及启示—宏观研究》2023-10-29 摘要 中美两国在政治体制、经济结构、发展阶段等方面差异显著，导致中美财政政策的实施方式、作用效果和未来空间各具特点。 从财政政策发挥宏观调控作用的特点看，中国财政政策在党的领导下发挥立法机构监督、行政机构高效执行的制度优势，时效性高、政策连续性强、赤字率平稳，政策导向以国内为主；而美国财政政策受制于两党政治以及行政与立法的制约，跟随政治周期摆动、政策稳定性差、赤字波动大，同时由于美国国债地位和对外政策等，政策的外溢性强。 从不同类别财政政策实施方式看，由于中美的税制结构、发展阶段以及政府间关系差异，中美在财政政策实施主体和方式有明显差异。其一，收入政策方面，美国以直接税为主、主要面向个人征税，税收政策直达居民；中国以间接税为主、主要由企业纳税，更多采用降税降费保企业；其二是支出政策方面，美国侧重民生保障，社保、教育、医疗支出占比高，消费性支出占比高，容易陷入福利陷阱，刚性支出占比高；中国侧重经济建设，民生、基建两条腿走路，生产性支出占比高；其三是实施主体方面，美国联邦政府加杠杆应对经济危机，联邦债务规模大；中国地方债发力稳增长，地方政府债务占比高；其四是财政货币政策协同方面，中国采用政策性金融工具，美国实施财政赤字货币化，通过QE及特殊货币工具直接提供政府信贷。其五是政府间财力平衡情况，美国各级政府收支相对平衡，中国地方政府收支矛盾突出。 风险提示：国情差异使得比较不全面；政策动态变化导致分析不及时 宏观深度 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 2 / 15 目 录 一、中美财政政策发挥宏观调控作用的特点比较 ....................................................................................................3 二、中美不同类别财政政策实施方式比较 ..............................................................................................................5 三、政策展望：未来中国财政政策空间大于美国 .................................................................................................. 12 图表目录 图表1： 中美两国财政预算赤字率变化趋势 ...................................................................................................4 图表2： 2022年美国税收收入结构 ................................................................................................................5 图表3： 2022年中国税收收入结构 ................................................................................................................6 图表4： 2022年美国联邦政府财政支出结构 ..................................................................................................7 图表5： 2022年美国州和地方政府财政支出结构 ...........................................................................................7 图表6： 2022年中国财政支出结构 ................................................................................................................7 图表7： 2022年中美各级政府法定债务余额占比 ...........................................................................................8 图表8： 美国联邦政府与州和地方政府的负债率变化趋势 ..............................................................................9 图表9： 中国中央政府与地方政府的负债率变化趋势 .....................................................................................9 图表10： 美国市政债券发行规模及增速变化趋势 ........................................................................................ 10 图表11： 中国地方政府债券发行规模及增速变化趋势 ................................................................................. 10 图表12： 2022年美国政府分层级收支占比 .................................................................................................. 12 图表13： 2021年主要经济体的广义政府负债率比较 .................................................................................... 13 宏观深度 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 3 / 15 一、中美财政政策发挥宏观调控作用的特点比较 1、时效性：中国财政在党的领导下由立法机构实施监督审查、行政机构协同配合，时效性更强；美国财政受制于两党政治以及行政与立法的制约，时效性不足。 由于中美权力分配差异，中国财政政策的时效性、应急性优于美国。中国在集权体制下，中国财税政策由行政权主导，立法机关行使财政监督权。人大召开会议对财政预决算报告进行审议，属于财政的事前和事后监督，对预算执行过程较少进行实质性干预。中国财政政策出台和执行均较为高效，应对经济运行与金融市场不确定性，可以第一时间出台一揽子财政纾困措施救助经济。而美国在分权体制下，美国财税政策受到立法权和行政权之间的相互制约，特别是应急性追加财政预算可能面临较大阻碍。2020年面对疫情危机，美国财政部直接动用的资金十分有限，必须依赖国会追加拨款，国会两党经过激烈博弈，直到3月底才对增量政策达成一致，推出了2.2万亿美元“CARES”法案。美国联邦政府预算还频繁受到党争影响，2023年11月，美国国会两党几经波折才表决通过了临时支出法案，暂时避免政府停摆危机。 2、连续性：中国积极的财政政策一以贯之，美国财政政策取向摇摆不定 由于中美政治体制差异，中国财政政策连续性较强，美国财政政策取向跟随政治周期摇摆。中国总体上根据经济形势调整财政政策，经济下行期大部分时期实施“积极的”财政政策，在不同时期政策发力重点有所差异，整体上仍是通过扩大政府投资带动社会面的投资，实现稳增长的目标。 美国财政政策受到政治周期影响明显，存在周期性变化，民主党倾向于平衡赤字，而共和党倾向于减税刺激经济。财政拨款法案的流程特征，都决定了两党对国会的控制权是左右财政政策通过与否的决定性因素。2017年，在共和党控制国会两院的背景下，特朗普推出大规模减税计划。但是拜登政府上台后，在民主党人的支持下开始推进缩减赤字和潜在的加税计划。此外，美国地方政府在预算管理和债务管理也存在异质性。美国实行联邦制，州财政同时会受到州政府、州议会、法院、利益集团、舆论、选民不同程度的制约，由此造成个别州的行政效率低下，政策摇摆不定，基层运转困难难以得到及时救助，可能造成地方政府破产的窘境。 3、可持续性：中国的财政力度相对克制、可持续性强；美国的联邦财政力度较大、透支未来空间。 中国财政政策循序渐进，赤字率较为平稳，基本围绕在3%上下浮动。中国财政政策侧重于长期性效果，不仅要逆周期调节，还要跨周期调节，应对经济危机相对克制、量入为出。2020年中国财政特殊时期采取特殊举措，将赤字率从2.8%提高至3.6%以上，赤字规模比2019年增加1万亿元，达到3.76万亿元。 美国财政力度更大，赤字率波动较大，主要强调财政逆周期调节作用，大规模财政补贴刺激经济。美国财政刺激规模更加激进，2020财年美国财政赤字规模达3.1万亿美元，是2019财年的3倍多，赤字率16.1%，创下1945年以来最高水平。 宏观深度 请务必阅读最后特别声明与免责条款 www.ykzq.com 4 / 15 图表1：中美两国财政预算赤字率变化趋势 资料来源：wind、美国白宫、中国财政部、粤开证券研究院 4、外溢性：中国财政以内为主；美国财政的外溢性强 中国和美国的国债地位、对外政策不同，美国财政政策的外溢效应高于中国。 首先，中国国债和人民币国际化进程仍处于初步阶段，财政政策难以通过金融渠道向海外影响；而美国政府债务管理政策调整，影响到全球金融市场。美元霸权之下，美债是信用等级高、流动性好的主权债务资产。美国政府债务的供给和需求变化，以及联邦债务上限调整，都会对全球投资者产生外溢影响。例如2023年美国国会两党就“债务上限”争执不下，不仅影响美国联邦政府的运转，还导致美国股债市场乃至全球市场加剧波动。而中国国债市场发展相对缓慢，本土化特征明显。 其次，中国财政的军事支出相对平稳，积极防御的战略方针之下推动富国强兵；而美国财政负担着增加国内福利和加强对外扩张的双重职责，通过加大军事支出，挑动地缘政治争端，进而影响世界经济增长。美国国防部和大型军工企业已成为利益共同体，需通过武力扩张继续维持对世界经济的主导地位。近年来，不论美国财政政策取向如何变化，美国军费支出持续高速增加，海外军事活动引起国际地缘政策格局剧烈变化。 5、灵活性：美国各州施行差异化的税收政策、中国地方各级政府基本上没有税制立法和自由裁量权。 美国是联