拉丁美洲和加勒比地区包容性增长的税收政策

包容性增长的税收政策拉丁美洲和加勒比海Santiago Acosta-Ormaechea、Samuel Pienknagura、Carlo PizzinelliWP/22/8基金组织工作论文描述了作者正在进行的研究并发表以征求意见和鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，并不一定代表基金组织、其执董会或基金组织管理层的观点。2022一月 基金组织工作论文描述了作者正在进行的研究并发表以征求意见和鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，并不一定代表基金组织、其执董会或基金组织管理层的观点。© 2022 国际货币基金WP/22/8基金组织工作文件西半球部拉丁美洲和加勒比地区包容性增长的税收政策由 Santiago Acosta-Ormaechea、Samuel Pienknagura 和 Carlo Pizzinelli 编写Jorge Roldos 授权于 2022 年 1 月分发抽象的：本研究概述了 LAC 在 COVID-19 大流行之前的税收结构，将其与经合组织国家进行了比较，并为促进增长的包容性税收政策改革提供了建议。与经合组织国家相比，拉丁美洲和加勒比国家的税收收入显着减少，其税收结构过度依赖企业所得税 (CIT)，而个人所得税 (PIT) 在很大程度上仍未得到充分利用。 LAC 国家可以通过解决关键设计缺陷来加强其 PIT 以调动收入并提高累进性。通过激励劳动力参与和正规化（例如，通过劳动所得税抵免），可以减轻可能的不利增长影响。正在进行的全球企业所得税改革为彻底重新评估拉丁美洲和加勒比地区的企业所得税提供了绝佳机会。具体而言，改革需要集中在将企业所得税法定税率与其他地区的税率（当评估为相对较高时）保持一致，以吸引投资和缓解利润转移，并扩大企业税基。可以通过解决免税和降低税率来改善增值税 (VAT)。此外，虽然对数字经济征收增值税的额外收入的估计似乎不大，但像经济中的其他部门一样对该部门征税对于避免进一步的税基侵蚀至关重要。JEL 分类号：E62、H2、O47、O54关键词：税收、累进性、包容性增长、拉丁美洲和加勒比作者的电子邮件地址： 工作稿拉丁美洲和加勒比地区包容性增长的税收政策由 Santiago Acosta-Ormaechea、Samuel Pienknagura 和 Carlo Pizzinelli 编写11 作者要感谢 Jorge Roldos 和 Anna Ivanova 的支持和指导，以及 Nigel Chalk 和 James Morsink 在整个项目中提供的宝贵反馈。我们还要感谢 Gustavo Adler、Swarnali Ahmed、Patricia Alonso-Gamo、Marco Arena、Leo Bonato、Rodolfo Campos、Luis Cubeddu、Paolo Dudine、Hamid Faruqee、Ricardo Fenocchietto、Jean-Marc Fournier、Rishi Goyal、Luis Oscar Herrera、John Hooley、Li Liu、Ceyda Oner、Carola Pessino、Roberto Schatan、Eriko Togo、Jose Torres、Esteban Vesperoni、Mauricio Villafuerte、Guillermo Vuletin，以及 2021 年 LACEA 会议和 2021 年 ESCB 新兴市场研讨会的参与者进行有益的讨论和其他有用的评论。 I. 介绍COVID-19 冲击加剧了拉丁美洲和加勒比地区 (LAC) 多个国家先前面临的财政挑战，这从公共债务水平甚至在大流行爆发之前就已经上升（IMF 2021a）就可以看出。这些挑战在未来可能仍然相当大。与新冠病毒相关的开支可能会继续存在（健康、教育和向受大流行影响的家庭的转移支付），货币政策正常化和/或实现或有负债所产生的额外财政成本以及因老龄化导致的其他支出支出也将继续存在。此外，鉴于发展水平和社会偏好，拉丁美洲和加勒比地区是世界上最不平等的地区之一，其财政政策还不够进步（Cárdenas 等人，2021 年）。本文详细评估了拉丁美洲和加勒比地区的税收结构，并概述了以有利于增长和包容性的方式改进税收的改革方案。它首先概述了大流行之前该地区的税收1，并将其与经合组织国家进行了比较。经合组织集团因其理想的税收设计特点和一些 LAC 国家是或可能成为 OECD 成员的事实。 2 本文随后探讨了增值税 (VAT)、企业所得税 (CIT) 和个人所得税 (PIT) 之间的关系收入水平和长期增长。具体税收设计然后评估特征，检查如何通过简化现有税法来改善资本和劳动力的税收，以增加收入并提供更公平的税收结构，同时保护增长。该论文的主要发现是：拉丁美洲和加勒比地区在税收征收方面与经合组织国家相比存在很大差距，而且税收结构有些偏向于间接税。对直接税的检查表明，拉丁美洲和加勒比地区税收收入低的主要原因是 PIT 征收的巨大差距。事实上，LAC 的企业所得税征收远远超过经合组织国家的平均水平。非正式性和国家能力薄弱等因素似乎并不能完全解释该地区观察到的趋势。尽管 LAC 国家的劳动力非正规性大幅减少，税收管理有所改善，但普遍观察到个人所得税收入适度增长。相反，在许多拉丁美洲和加勒比国家，增值税和企业所得税的征收呈强劲增长趋势。结果表明，在拉丁美洲和加勒比地区，增值税比个人所得税更利于增长。然而，进一步的分析表明，如果这项税收设计和执行得当，PIT 对增长的不利影响可能会得到缓解。分析还表明，企业所得税对增长有不利影响，这一结果与文献中先前的发现一致，表明拉加地区对企业所得税的强烈依赖可能对该地区的增长产生不利影响。1样本包括从拉丁美洲和加勒比地区最大经济体到加勒比小经济体的不同国家。有关样本覆盖率的详细信息，请参见附件 I。2目前有四个拉丁美洲和加勒比国家是经合组织成员（智利、哥伦比亚、哥斯达黎加和墨西哥），而巴西、据报道，拉丁美洲和加勒比地区最大的经济体正处于成为成员的后期阶段。这提供了关于经合组织税收结构作为一个理想的基准可能对该地区具有相关性的观点。然而，在本文中，经合组织将指截至 2019 年底的所有经合组织成员国，不包括拉丁美洲和加勒比国家。4 5国际货币基金组织5该文件还提出了以下改革方案，这些方案需要根据每个国家的情况量身定制，并嵌入到更广泛的议程中，该议程将税收管理能力、改革顺序和政治经济制约因素内部化：LA7 国家的证据表明，更好的 PIT 设计可以在收集和公平方面带来显着收益。事实上，分析表明，关键 PIT 参数的变化不会对中低收入个人的税后收入产生很大影响，因为所分析的政策练习侧重于通过取消扣除来简化系统，而这些扣除不成比例地有利于较富裕的家庭。通过所得税抵免 (EITC) 为低收入者的劳动力参与提供有针对性的激励措施，可以减轻潜在的不利增长影响——如果设计得当，这有助于缩小性别差距。这种由 PIT 征收收益资助的 EITC 还可以通过补偿社会保障缴款来激励劳动力正规化，这几乎完全解释了 LA7 国家普通工人的劳动力“成本”或税收楔子。增加某些非劳动收入来源（例如资本收益）的税收负担也将增加个人所得税收入并改善公平，而不会影响劳动力参与决策。由于对企业所得税的严重依赖可能阻碍了投资和增长，因此应仔细评估该地区的公司税。改革需要侧重于通过简化税收优惠和横向股权扣除来扩大基础，并帮助防止进一步的基础侵蚀——例如限制利息扣除和转让定价法规——但保留直接降低投资成本的激励措施，例如加速折旧和投资费用，在一定程度上，这些费用是按规则统一分配给所有投资者的。同时，公司法定税率需要与其他地区观察到的一致（当评估为相对较高时）以吸引投资和缓解利润转移，同时评估正在进行的全球公司税改革对国家特定的影响。 3 租金征税可以通过设计相关的特殊财政制度来解决与自然资源相关的问题。增值税是 LAC 的主要收入来源，可以通过降低税率和豁免来改善增值税，使其成为更简单、更有效的税收来源，特别是在法定税率相对较高的国家。虽然非正式和不平等仍然是扩大税基的主要障碍，但设计有针对性的转移支付以补偿鼓励使用电子支付方式的弱势家庭（例如乌拉圭的社会卡计划），可以通过促进正规化来帮助缓解这些挑战。虽然对数字经济征收增值税的额外收入的估计似乎不大，但像经济中的其他部门一样对该部门征税对于避免税基侵蚀至关重要。应更有力地考虑其他未开发的收入来源，包括对不动产征税、遗产税和环境税。32021 年 10 月就正在进行的 BEPS 经合组织/G20 全球企业税改革工作的关键参数达成最终协议，但实施细节仍有待落实，对该地区整体影响的准确评估仍处于初步阶段。然而，这种影响可能取决于全球采用改革的程度和特定国家的情况——例如法定公司税率的水平。 6国际货币基金组织6II. LAC 税收结构概述尽管在过去 15 年中有所增加，从 2005 年到 2019 年期间 GDP 的 19.4% 增加到 22.4%，但拉美地区包括社会保障缴款 (SSC) 在内的税收收入远低于经合组织国家的水平，后者在本世纪末徘徊在 GDP 的 35.5% 左右。同一时期（图 1）。图 1. LAC 和 OECD 的税收征管和税收结构1.税收总收入（占 GDP 的百分比）2.税收结构，2019 （百分比国内生产总值）拉丁美洲和加勒比经合组织增值税6.37.2个人所得税2.38.8企业所得税3.72.8SSC 和工资税4.010.2其他税项6.17.0税收总收入22.435.5资料来源：经济合作与发展组织 (OECD) 税收统计数据库；和基金组织工作人员的计算。注：简单的国家平均值。经合组织（截至 2019 年底的成员）平均值不包括智利和墨西哥。税收总收入包括 SSC。 LAC = 拉丁美洲和加勒比地区； SSCs = 社会保障缴款。在税收结构方面也存在显着差异。经合组织显示出对个人所得税征收的重大依赖（2019 年占 GDP 的 8.8%），而 LAC 仅占 GDP 的 2.3%（图 1，面板 2）。相比之下，拉丁美洲和加勒比地区对企业所得税的依赖程度更高，而在这两个国家组中，增值税在税收中占相当大的一部分——该地区的一些国家的增值税征收水平高于经合组织国家的平均水平。但请注意，由于个人或公司产生的应税收入分类存在差异，因此应仔细评估 CIT 和 PIT 的跨国比较。4该地区的 SSC 平均水平也较低，但巴西、乌拉圭和阿根廷等国家的水平徘徊在经合组织水平附近。5LAC 和 OECD 国家之间税收征管和结构的差异部分与收入水平的差异有关。发展过程可以降低非正规性水平——拉美地区的非正规性水平明显高于经合组织——同时加强该州的税收能力，促进广泛征收所得税（Benedek、Benítez 和 Vellutini 2021）。6因此，税收水平和结构很可能会随着国家而发生内生变化4例如，在拉丁美洲和加勒比地区，一家公司的唯一所有权意味着该公司将根据企业所得税纳税，而在经合组织中，同一家公司将根据个人所得税纳税（IDB 2013）。经合组织国家也采用归集制度，其中企业所得税只是个人所得税的“预付款”（全部或部分），这种方法很少在 LAC 中使用。在将智利的个人所得税征收与其他经合组织国家的征收个人所得税进行比较时，另请参见 Fuentes 和 Vergara (2021)。5共享服务中心的水平和演变掩盖了特定国家社会保障制度的制度安排，使跨国比较变得困难。例如，以智利为例，图 1 中报告的缴款不包括通过个人私人养老金计划提供的缴款，这是强制性的。6难以征税的非正规部门阻碍了政府增加整体税收的能力，尤其是收入税（Besley 和 Persson 2014；IDB 2013；ECLAC 2021）。 7国际货币基金组织7发展，累进税发挥更重要的作用。在这方面，有必要询问经合组织国家过去是否有非常不同的税收水平和结构，例如，当它们的实际收入水平与拉美地区国家目前的水