全国“两会”前瞻：“稳增长”与“寻突破”

摘要 “三重压力”之下，经济增速目标或兼顾底线与突破。今年“两会”总体定调上将是守住底线，寻求突破。地方层面上，全国31个省自治区直辖市设定的2022年GDP增速目标的算数平均值约为6.3%，低于2021年地方目标均值0.7个百分点，但与2020年地区增速目标均值6.5%相差不大，加权平均值约为6.1%，低于2021年0.7个百分点，略高于2020年6%的加权平均目标，现阶段的增速设定正在向疫情前的正常化回归。中央层面，全国“两会”设定的经济增速目标较地方增速目标的均值偏低，实际增速大概率会大于设定的目标值。预计在潜在经济下行压力加大，以及2021年经济增长高基数影响下，2022年的增速目标设定或较为谨慎，可能为5.5%左右，在实际运行中或高于这一设定值。 财政靠前、精准发力，货币“稳增长”与防风险并举。财政政策方面，今年，财政政策将延续积极的基调，“提升效能，更加注重精准、可持续”，保证支出的强度，发力适当靠前。预算赤字率或较2021年小幅回落至3%左右，财政赤字规模仍将有所扩大。在去年普遍超收后，今年财政收入增速较去年或有所回落。财政支出重点投向逐步回归常态，农林水、交通运输、节能环保、债务付息等领域的财政支出或显著增加。合理安排地方政府专项债券，遏制新增地方政府隐性债务，2022年地方专项债发行规模较2021年年中调整后限额或更高，预计全年新增专项债规模或为3.65万亿元左右。减税降费、扩大内需和风险防控或为“两会”讨论重点。货币政策方面，我们预计货币政策在“两会”的定调为“以我为主，稳中求进”，稳健的货币政策灵活适度，保持流动性合理充裕，货币政策的前瞻性、有效性、精准性进一步提升。从“稳”字来看，2022年货币政策将维持货币信贷总量稳定增长、金融结构稳步优化、综合融资成本稳中有降；从“进”字来看，货币政策将充足发力、精准发力、靠前发力，做到以进促稳；此外，预计全国“两会”还将从支持实体经济、增强人民币汇率弹性、风险防控三方面进行重点讨论。 四大领域或成为“两会”热点，关注相关投资机会。根据中央经济工作会议释放的“稳增长”信号，结合各地方政府工作报告，我们认为基建投资、科技创新、消费扩容以及保障房等或成为热点关注领域。基建投资方面，“两新一重”最受关注，传统基建建设、升级和新基建领域是主要投资方向，数字经济也有较大增长潜力；科技创新方面，将加大基础研究领域的投入，突破“卡脖子”技术，激发企业创新投入动力；消费扩容方面，传统消费升级被多次提及，涉及的领域包括新能源汽车、绿色智能家电、绿色建材以及家具等，新型消费如首店经济、首发经济等也是高频热词，下沉消费市场也是各地扩内需的重点领域；保障房方面，2022年“房住不炒”的基调不变，多地提出推进保障性住房的建设，2022全年预计将建设240万套，或实现154.8%的增速，继续推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。 风险提示：疫情发展超预期，政策落地不及预期，地缘政治风险加大。 2022年3月5日，十三届全国人大第五次会议将在北京召开，我国经济将在“三重压力”下继续向疫情前正常化回归。我们对2022年全国“两会”的经济目标进行预测，对财政的发力点及货币政策方向进行展望，并结合近期的相关政策的出台以及重要会议的召开，提出“两会”可能的四大热点：基建投资、科技创新、消费扩容以及保障房建设。 1“三重压力”之下，经济增速目标或兼顾底线与突破 今年是疫情爆发的第三年，国内经济恢复面临“三重压力”，新的政策周期即将开启，同时国际政治形势日趋复杂，“两会”对于经济增速目标的设定将综合考量增长预期、国内信心、以及现阶段潜在增长率的实际情况，我们认为总体定调上将是守住底线，寻求突破的。 具体数据的预测上，我们将从对地方和中央两个层面进行分析预测。 从地方层面来看，与2021年的目标相比，31个省自治区直辖市中有28个省自治区直辖市下调了增速目标，2个省市持平，仅甘肃省在表述上略微上调了增速目标。其中，湖北省下调幅度最大，较2021年下调约3个百分点，山西省和天津市增速目标下调1.5个百分点，福建、安徽、北京等9个省市目标降幅在1个百分点左右，广东、江苏、山东、浙江等13个省市目标降幅约为0.5个百分点。除北京、天津将经济增速目标设立在“5%以上”外，国内29个省市增速目标普遍定在5.5%左右及以上，其中8个省份在5.5%左右及以上，5个省份在6%左右及以上，四川、福建、湖南等7个省份在6.5%左右及以上，河南、湖北、安徽等7个省份在7%左右及以上，2个省份设定在8%和9%左右。具体来看，GDP总量排名前四的省份增长目标相对较低，GDP占全国比重第一的广东省将2022年的增速预期设立在“5.5%左右”，第二、第三的江苏省和山东省增速目标在“5.5%以上”，排名第四的浙江目标为“6%以上”，关注度较高的上海、重庆也将预期设立在“5.5%左右”。在全岛自贸区加持下海南省经济预期仍向好，目标设在最高9%左右。此外，22个省市公布了固定资产投资期望值，均值约为8.3%，较2021年的8%目标涨幅不大，仍较为谨慎。总体来看，2022年地方“两会”设定的增速目标较2021年相对偏低，2022年地方GDP增速目标的算数平均值约为6.3%，低于2021年地方目标均值（7.0%）0.7个百分点，但与2020年地区增速目标均值6.5%相差不大，以2020年各省市GDP占全国GDP比重作为权重来测算，2022年31个省市的GDP预期增速目标的加权平均值约为6.1%，低于2021年（6.8%）0.7个百分点，略高于2020年6%的加权平均目标增速，增速设定正在向疫情前的正常化回归。 从中央层面来看，全国“两会”设定的经济增速目标较地方增速目标的均值偏低，实际增速大概率会大于设定的目标值。疫情爆发前，2018年“两会”设定的经济增速目标为6.5%，低于地方均值目标0.8个百分点，低于当年实现的GDP6.75%的同比增速；2019年设定的目标为6%-6.5%，低于地方6.9%的目标均值，当年实际经济增速为6%；疫情冲击后经济逐步复苏，2021年“两会”将GDP增速目标设定为6%以上，由于低基数的原因，该目标设定较为保守，低于地方目标均值7%约1个百分点，而实际GDP增速达8.1%，远超预期目标。在我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的“三重压力”之下，今年全国“两会”对于2022年经济增速的目标设立或以潜在增长率作为参考，“十四五”时期我国年均潜在经济增长率处于5%到6%区间。预计在潜在经济下行压力加大，以及2021年经济复苏加快的高基数效应影响下，2022年的增速目标设定上或较为谨慎，可能为5.5%左右，在实际运行中或高于这一设定值。同时，考量的分项指标包括固定资产投资、就业、居民消费价格、能耗、粮食产量等。 表1：31个省市2021年与2022年经济增速目标对比 2财政靠前、精准发力，货币“稳增长”与防风险并举 2.1财政政策提升效能，更加注重精准、可持续 今年，财政政策将延续积极的基调，“提升效能，更加注重精准、可持续”，保证支出的强度，发力适当靠前。预算赤字率或较2021年小幅回落至3%左右，财政赤字规模仍将有所扩大。疫后经济持续复苏，财政预算收入持续恢复，在去年普遍超收后，今年财政收入增速较去年或有所回落。财政支出需要保持适当强度，加快支出进度，预算内支出和专项债有望加力；加大中央对地方转移支付，常态化财政资金直达机制范围扩大；重点投向逐步回归常态，加大对国家重大战略项目的支持力度，农林水、交通运输、节能环保、债务付息等领域的财政支出或显著增加；继续缩减党政机关方面的支出，各级政府坚持过紧日子；合理安排地方政府专项债券，保障重点项目建设的同时，有效防范债务风险，遏制新增地方政府隐性债务。2022年地方专项债发行规模较2021年年中调整后限额或更高，预计全年新增专项债规模或为3.65万亿元左右。我们认为2022年“两会”财政政策讨论的重点将包括减税降费、扩大内需和风险防控三大方面。 一是，更大力度减税降费，重点在于精准支持。目前疫情呈现零星多发特征，经济总体上复苏加快，但部分市场主体尤其是中小企业仍面临疫情、供应链等方面的压力，今年将继续加大减税降费力度，落实大规模、阶段性、组合式减税降费政策，增强市场主体的活力，同时更加精准聚焦制造业和小微企业、个体工商户，支持一批国家级专精特新“小巨人”企业，包括延续到期的减税降费措施，加大研发费用加计扣除、增值税留抵退税力度等，并要增强地方财力，加大对地方转移支付力度。同时，坚决打击偷税漏税，制止乱收费。 二是，发挥“稳投资”和“促消费”作用。“稳投资”要管好用好专项债券资金，加大对国家重大战略项目的支持力度，拉动有效投资。专项债券今年将精准发力，聚焦短板领域、重点方向和重点项目，投向领域上与2021年一致，包括交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目以及保障性安居工程九大领域，优先支持纳入国家“十四五”规划《纲要》，以及纳入国家重大区域发展战略的重点项目。政策发力点适当向前移，适度超前开展基础设施投资，力争在一季度形成更多实物工作量。此外，额度向中央和省级重点项目多的省市倾斜，债务风险较低的地区或获得更多额度。同时实行穿透式监测，推动实物工作量尽快形成；“促消费”方面，优化收入分配结构，加大减税降费力度，打击偷税漏税骗税，提高中低收入群体的消费能力，同时加大中央对地方转移支付，通过直达机制推动财力下沉，拉动终端消费。 三是，风险防范力度加大，坚决遏制新增地方政府隐性债务。从债务余额来看，截至2021年12月末，全国地方政府债务余额30.47万亿元，较2020年末余额减少16.08万亿元，债务风险总体可控，但在潜在下行压力加大和外部冲击下，防范债务风险爆发依然具有必要性。2022年将加强风险防控，持续防范化解地方政府隐性债务风险，并将推动财力向基层倾斜，有效防范基层财政运行风险。实施层面将完善常态化监测机制，坚决遏制隐性债务增量，继续从严监管地方融资平台公司和政府投资基金、PPP和政府购买服务等，推动平台公司市场化转型，建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量。 图1：2013年以来预算赤字与实际赤字吻合度高 图2：新增专项债限额2021年维持高水平 2.2货币政策以我为主，稳中求进，加大实体经济支持力度 2021年，稳健的货币政策灵活精准、合理适度，两次降低存款准备金率，共释放长期资金约2.2万亿元，通过落实并适当延期两项直达货币政策工具、增加支小再贷款额度、创设碳减排支持工具、设立支持煤炭清洁高效利用专项再贷款等，加大服务实体经济力度。今年，在短期经济下行压力加大、外部风险上升背景下，预计货币政策在“两会”上的定调为“以我为主，稳中求进”，稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕，货币政策的前瞻性、有效性、精准性进一步提升。从“稳”字来看，2022年货币政策将维持货币信贷总量稳定增长、金融结构稳步优化、综合融资成本稳中有降；从“进”字来看，货币政策将充足发力、精准发力、靠前发力，做到以进促稳。在货币供应量方面，继续沿用“保持货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”的表述。此外，“两会”或重点讨论货币政策支持实体经济、增强人民币汇率弹性、风险防控三方面。具体实施中： 一是，加大对实体经济的支持，用好结构性货币政策工具。2022年将加大对实体经济的支持，通过健全市场化利率形成和传导机制，推动企业综合融资成本稳中有降。小微企业、科技创新和绿色发展三大领域将是重要发力点。2021年末，普惠小微贷款余额19.23万亿元，同比增长27.3%，增速较上年末下降3个百分点，目前来看小微企业经营压力仍大，2022年1月，疫情多地散发导致小型企业PMI指数降至46%，连续9个月低于荣枯线，“两会”上或继续讨论金融支持小微企业发展，将做好两项直达工具政策接续转换工作，促进中小微企业融资增量、扩面、降价；持续