时隔八年，集中式光伏电站建设新指引

本周专题 2021年11月26日，国家能源局下发《光伏发电开发建设管理办法（征求意见稿）》。它在《光伏电站项目管理暂行办法》的基础上进行调整、补充，有利于根据当前情况进一步规范我国集中式光伏电站的建设、运行秩序。本周我们结合我国新能源发展现状等对此政策进行解读。 核心观点 下放审批管理权限、新增消纳责任权重制度，有望促进消纳 我国新能源消纳能力近年来有所提升，但仍是未来需要重点解决的问题。 从2021年情况来看，我国弃风弃光率存在一定反弹的风险。纵向来看，2021年1-11月中有三个月弃风率同比提高；七个月弃光率同比提高。横向来看，可再生能源消纳呈现地域不均的特点，弃风弃光现象主要集中在新疆、青海、甘肃、内蒙古等重点省份。本次《管理办法》明确省级能源主管部门负责做好本省（区、市）可再生能源发展规划与国家可再生能源发展规划之间的上下联动，根据本省（区、市）可再生能源规划、非水电可再生能源电力消纳责任权重，以及区域内电网消纳与接入条件等，合理确定光伏电站年度开发建设方案，下放了审批权限，同时新增消纳责任权重制度，有助于各地更好地根据实际情况确定建设方案，助力消纳。 开发建设方案：分为保障性并网规模和市场化并网规模 《管理办法》指出，光伏电站年度开发建设方案可视国家要求，分为保障性并网规模和市场化并网规模。从各省2021年保障性规模竞争性配置方案来看，较多省份都提出了配置储能的要求。近日，广西能源局发布《关于征求广西2022年度陆上风电、集中式光伏发电竞争性配置评分办法有关意见的函》，提出两类项目统一按竞争性配置评分办法进行评分，指标包含了企业能力、确保项目落地、项目的社会经济效应、建设及消纳能力要求四大项。此外，加扣分项较2021年版本增加了“对迎峰度夏期间和迎峰度冬期间保障电力供应安全贡献”等方面，引导各企业在用电高峰期积极保供，有助于改善用电紧张的问题。 监管力度有望加强，有利于整治“未批先建”等问题 据据国际能源网2019年3月的统计，江苏、内蒙古等19省市发布了“十二五”光伏项目信息，未开工的光伏项目为27.2GW，无指标的项目为26GW。相较于《暂行办法》，《管理办法》明确将纳入年度实施方案作为光伏电站投运的必要条件，为监管提供了更充分的依据，有利于整治“未批先建”问题。此外，对于各类存量项目应在规定时限内建成投产，对于超出备案有效期而长期不建的项目，各省级能源主管部门应及时组织清理，对确实不具备建设条件的，应及时予以废止。 投资建议：《管理办法》在《暂行办法》的基础上进行调整、补充，下放审批管理权限，新增消纳责任权重制度，调整配套电网建设机制，既有利于提高光伏发电项目开发建设的可行性、合理性，也有利于激发各省光伏发展的活力和审批效率。同时，根据《管理办法》，监管力度也有望加强，有利于改善光伏快速发展过程中的乱象，使得资源更充分地利用。具体标的方面，火电转型新能源标的建议关注【华能国际（A+H）】【华润电力】【华电国际（A+H）】；新能源运营商建议关注【龙源电力】【金开新能】【吉电股份】【三峡能源】【福能股份】等。 风险提示：政策推进不及预期、用电需求不及预期、电价下调的风险、行业竞争加大、煤炭价格波动的风险等 1.时隔八年，集中式光伏电站建设新指引 2021年11月26日，国家能源局下发《光伏发电开发建设管理办法（征求意见稿）》。它在《光伏电站项目管理暂行办法》的基础上进行调整、补充，有利于根据当前情况进一步规范我国集中式光伏电站的建设、运行秩序。本周我们结合我国新能源发展现状等对此政策进行解读。 1.1.下放审批管理权限、新增消纳责任权重制度，有望促进消纳 新能源装机容量快速增长，叠加消纳能力不足，我国弃风、弃光率曾一度较高。据中国电科院相关专家介绍，新能源消纳能力是指，在新能源资源及并网容量、常规电源装机、负荷水平条件下，受电力系统安全稳定运行约束下，能发多少电量的问题。过去，我国新能源装机容量快速增长，而受系统调峰能力不足、网架限电、供电负荷增长缓慢、外送计划电量偏低等多重因素影响，新能源电力消纳受限，导致我国部分地区，特别是新能源资源富余，但用电负荷增长较慢的“三北”地区，弃风、弃光率居高不下，新能源利用率也较低 。 例如2015年 ， 甘肃 、 吉林 、 新疆总的弃风 、 弃光率分别高达36.8/30.8/30.7%。 图1：2015年各地区弃风率情况 图2：2015年各地区弃光率情况 受益于政策推动，及特高压、新能源交易市场等建设，我国新能源消纳能力有所提升，但仍是未来需要重点解决的问题。为解决新能源消纳问题，政府出台了一系列保障可再生能源电力消纳的政策措施，国家电网等机构也通过多种举措全力消纳新能源，同时特高压等新能源并网和送出工程建设力度持续加强，新能源市场交易也在不断扩大，我国新能源消纳矛盾逐渐得到缓解。2020年，我国弃风/弃光率已分别下降至3.5%/2.0%。国家能源局法制和体制改革司司长朱明表示，“十三五”新能源发展面临的最大的问题就是消纳的问题，“十四五”面临消纳和接入两个问题并存，表明解决新能源消纳问题仍是十四五期间的工作重点。 图3：我国弃风弃光情况 从2021年情况来看，我国弃风弃光率存在一定反弹的风险。纵向来看，部分月份已经出现了弃风弃光率同比增长的现象。2021年1-11月中有三个月弃风率同比提高；有七个月弃光率同比提高。 图4：我国月度弃风率 图5：我国月度弃光率 从省间来看，可再生能源消纳呈现地域不均的特点，弃风弃光现象主要集中在新疆、青海、甘肃、内蒙古等重点省份。部分省份弃光弃光率处在高位，青海2021年1-11月弃光率和弃风率分别达14.5%、11.1%，蒙西分别达到了3.0%和8.4%。 图6：2021Q1-3各地区累计弃风电量（亿千瓦时）及弃风率 图7：2021Q1-3各地区累计弃光电量（亿千瓦时）及弃光率 本次《管理办法》下放审批权限，新增消纳责任权重制度，有助于各地更好地根据实际情况确定建设方案，助力消纳。2013年发布的《暂行办法》规定，国务院能源主管部门根据全国太阳能发电发展规划，结合各地区报送的光伏电站建设和运行情况、年度实施方案建议，确认需要国家资金补贴的光伏电站的年度实施方案，下达各省（区、市）光伏电站建设年度实施方案。而本次公布的《管理办法》则下放了审批权限，明确省级能源主管部门负责做好本省（区、市）可再生能源发展规划与国家可再生能源发展规划之间的上下联动，根据本省（区、市）可再生能源规划、非水电可再生能源电力消纳责任权重，以及区域内电网消纳与接入条件等，合理确定光伏电站年度开发建设方案。在下放审批权限的同时，《管理办法》新增消纳责任权重制度，“以收定支”，从而实现国家能源主管部门对全国范围内光伏电站的建设规模的调控。 表1：各省（区、市）可再生能源电力消纳责任权重 1.2.开发建设方案：分为保障性并网规模和市场化并网规模 《管理办法》指出，光伏电站年度开发建设方案可视国家要求，分为保障性并网规模和市场化并网规模，与此前发布的《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》相关内容一致。其中，保障性并网项目指各省（区、市）完成年度非水电最低消纳责任权重所必需的新增并网项目，鼓励由省级能源主管部门通过竞争性配置方式优选确定，并由电网企业保障并网。《国家能源局关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》答记者问时指出，要建立保障性并网竞争性配置机制，根据消纳责任权重测算确定的保障性并网规模有限，哪些项目能够纳入保障性并网范围，需要各省结合本地区实际，由各省级能源主管部门通过竞争性配置统一组织。市场化并网项目是指保障性并网范围以外仍有意愿并网的项目，按照国家和各省（区、市）有关规定执行，电网企业配合省级能源主管部门对通过自建、合建共享或购买服务等市场化方式落实并网条件。 从各省2021年保障性规模竞争性配置方案来看，较多省份都提出了配置储能的要求。横向来看，各省基本要求光伏电站配置5%~20%功率、1~2h的电化学储能。纵向来看，配置要求也在不断提高。以山东为例，2020年山东储能配置要求是10%*2h，而2021年则提高到20%*2h。 表2：2021年风、光保障性规模储能配置要求 2021年12月31日，广西能源局发布《关于征求广西2022年度陆上风电、集中式光伏发电竞争性配置评分办法有关意见的函》。文件中“申报要求”明确，项目需承诺配建一定比例调节能力，市场化并网风电和光伏发电项目配置比例分别为20%和15%，保障性并网风电和光伏发电项目配置比例分别为10%和5%。储能设施要求按连续储能时长2小时及以上，储能系统满足10年（5000次循环）以上工作寿命，系统容量10年衰减率不超过20%标准进行建设，且须与发电项目同步投运。 不同于2021年只能选择保障性并网或市场化并网其中一类，新版政策提出两类项目统一按竞争性配置评分办法进行评分，按建设指标取评分高的项目作为保障性并网项目，剩余的作为市场化并网项目。评分方法方面，一级指标均包含企业能力、确保项目落地、项目的社会经济效应、建设及消纳能力要求四项。其中项目的社会经济效应划分了“支持巩固脱贫攻坚成果（3分）”和“重大产业项目落地（15分）”两小项。加、扣分项增加了“对迎峰度夏期间和迎峰度冬期间保障电力供应安全贡献”、“企业投资建设集中式电化学储能电站”“集团公用火电2021年迎峰度夏期间非计划停运”等方面，引导各企业在用电高峰期积极保供，有助于改善用电紧张的问题。 表3：广西集中式光伏发电项目竞争性配置评分方法 1.3.监管力度有望加强，有利于整治“未批先建”等问题 十二五、十三五期间，在政策利好的驱动下，光伏行业快速发展，在光伏电站开发建设实际中存在不少已备案但尚未取得建设指标或已备案但迟迟未开工建设的项目。2018年四季度起，大部分省份响应国家能源局的号召，陆续公示了“十二五”以来风电和光伏发电项目信息。据据国际能源网2019年3月的统计，江苏、内蒙古、河北等19省市发布了“十二五”光伏项目信息，未开工的光伏项目为27.2GW，无指标的项目为26GW。 表4：19省“十二五”以来存量光伏项目情况 相较于《暂行办法》，《管理办法》明确将纳入年度实施方案作为光伏电站投运的必要条件，为监管提供了更充分的依据，有利于整治“未批先建”问题。《管理办法》明确，已经完成备案并纳入年度开发建设方案的，在办理完成相关法律法规要求的各项建设手续后方可开工建设，并与电网企业做好配套电力送出工程的衔接；未纳入光伏电站年度开发建设方案的项目，电网公司不予办理电网接入手续。此外，对于各类存量项目应在规定时限内建成投产，对于超出备案有效期而长期不建的项目，各省级能源主管部门应及时组织清理，对确实不具备建设条件的，应及时予以废止。 1.4.投资建议 《管理办法》在《暂行办法》的基础上进行调整、补充，下放审批管理权限，新增消纳责任权重制度，调整配套电网建设机制，既有利于提高光伏发电项目开发建设的可行性、合理性，也有利于激发各省光伏发展的活力和审批效率。同时，根据《管理办法》，监管力度也有望加强，有利于改善光伏快速发展过程中的乱象，使得资源更充分地利用。具体标的方面，火电转型新能源标的建议关注【华能国际（A+H）】【华润电力】【华电国际（A+H）】；新能源运营商建议关注【龙源电力】【金开新能】【吉电股份】【三峡能源】【福能股份】等。 2.环保公用投资组合 表5：环保公用投资组合（截至1月7日收盘） 3.重点公司外资持股变化 截至2022年1月7日，剔除限售股解禁影响后，长江电力、华能水电、国投电力、川投能源和华测检测外资持股比例分别为7.34%、0.44%、1.59%、2.44%和17.80%。较年初（1月3日）分别变化+0.13、-0.07、-0.03、-0.14和-0.03个百分点，较上周分别变化+0.13、-0.07、-0.03、-0.14和-0.03个百分点。 图8：长江电力外资持股情况 图9：华能水电外资持股情