国际战略研究中心报告：加强美国-菲律宾和美国-泰国的伙伴关系

2021 年 8 月需要维护的联盟加强美菲和美泰伙伴关系作者Gregory B. Poling Simon Tran Hudes Andreyka NatalegawaCSIS东南亚项目报告 2021 年 8 月需要维护的联盟加强美菲和美泰伙伴关系作者Gregory B. Poling Simon Tran Hudes Andreyka NatalegawaCSIS东南亚项目报告 三| Poling, Hudes, Natalegawa 关于 CSIS战略与国际研究中心 (CSIS) 是一个跨党派的非营利性政策研究组织，致力于推进实用理念以应对世界上最大的挑战。Thomas J. Pritzker 于 2015 年被任命为 CSIS 董事会主席，接替前美国参议员 Sam Nunn (D-GA)。 CSIS 成立于 1962 年，由 John J. Hamre 领导，他自 2000 年以来一直担任总裁兼首席执行官。CSIS 的目的是定义国家安全的未来。我们以一套独特的价值观为指导——无党派、独立思想、创新思维、跨学科学术、诚信和专业精神以及人才发展。 CSIS 的价值观一致朝着产生现实世界影响的目标努力。CSIS 学者将他们的政策专业知识、判断力和强大的网络带到他们的研究、分析和建议中。我们组织会议、出版、演讲和出现在媒体上，旨在提高相关利益相关者和感兴趣的公众对政策问题的知识、意识和重要性。当我们的研究有助于为关键决策者的决策和关键影响者的思考提供信息时，CSIS 就会产生影响。我们朝着一个更安全、更繁荣的世界的愿景而努力。CSIS 不采取具体的政策立场；因此，此处表达的所有观点均应理解为仅代表作者的观点。© 2021 战略与国际研究中心。版权所有。战略与国际研究中心 1616 Rhode Island Avenue, NW Washington, DC 20036202-887-0200 | www.csis.org 四|需要维护的联盟致谢作者要感谢 Karen Lee 和 Diego Lingad 在编写本报告时提供的帮助。这份报告是在国防威胁减少局的支持下完成的。 伏| Poling, Hudes, Natalegawa 内容1|美菲联盟 32|美泰联盟 93|主要调查结果和建议 15 1|需要维护的联盟吨介绍正如 2018 年国防战略 (NDS) 所述，美国与中国进行长期战略竞争1.这场竞争在印太地区尤其激烈，北京正在寻求破坏美国的联盟体系并取代美国成为卓越的力量。习近平主席提出这个他在2014年、2017年和2018年发表的一系列演讲中明确战略，宣称“亚洲问题应该由亚洲人自己解决”，敦促亚洲国家“彻底摒弃旧的安全观念”，同时批评军事联盟“不利于”维护地区安全。2鉴于中国明确的战略意图，NDS 对加强联盟的关注是恰当的，但没有说明是一个令人不安的事实：美国在印太地区的联盟在可靠性、能力和战略依据的清晰度方面差异很大。美国与日本和澳大利亚的联盟已经从未如此强大，因为这些合作伙伴开发了新的防御能力，与美国建立了互操作性，并越来越多地作为网络安全架构协同工作。美韩联盟的政治基础有些不稳定，但联盟仍然具有弹性、深度制度化和管理良好。相比之下，美国在东南亚的两大同盟根本就飘忽不定，对美国的国防战略和利益构成重大挑战和风险。美国与美国结盟 2| Poling, Hudes, Natalegawa 近年来，由于不断变化的战略环境、不断变化的国内政治以及中国日益增长的影响力和侵略性的扩张，菲律宾和泰国都被大幅削弱。但这两个东南亚联盟对美国来说仍然很重要，无论是为了和平时期双边合作的好处，还是为了它们在美国国防规划中的作用，高于或低于冲突门槛。如果中国成功将它们从美国剥离，这将深刻削弱美国在印太地区的战略地位。然而，与美国在东北亚和澳大利亚的更先进的联盟相比，近年来加强这些东南亚联盟的努力相对较少。这两个联盟的战略漂移要求一方面是美国专家和从业者与另一方面是菲律宾和泰国同行之间的重点对话，以巩固联盟的战略基础，确定加强合作互利的方法，并研究其影响与中国的大国竞争的出现。此外，国防政策制定者和作战人员需要更好地了解菲律宾和泰国的战略评估和威胁认知，以了解在与中国发生冲突时联盟将发挥的作用的假设。考虑到这一目标，CSIS 于 2021 年初与美国、菲律宾和泰国的专家和从业人员召开了一系列创纪录的虚拟研讨会。目标是对联盟的当前和未来状态产生及时、可信和可操作的见解。讨论还强调了每种关系的政治限制以及它们之间的重大差异。 CSIS 以虚拟的美国-菲律宾桌面演习结束了其关于联盟的系列研讨会。这涉及近期南海复杂的危机，中国通过灰色地带胁迫迅速采取行动改变现状，同时利用美菲联盟内部的接缝。演习突显出，在任何努力迅速应对中国海军支持的灰色地带挑战的过程中，当前的甲板与盟国的对抗是多么糟糕。结果在很大程度上是可以预测的，但达到这些结果的过程非常具有指导意义。这些讨论有助于为本报告的内容提供信息，但随后的结论和建议仅是作者的结论和建议。 3|需要维护的联盟吨1美菲联盟自罗德里戈·杜特尔特 (Rodrigo Duterte) 总统执政初期以来，美菲联盟就一直陷于困境。这部分是由于菲律宾的暴力禁毒运动和美国的批评，以及杜特尔特根深蒂固的怀疑态度关于联盟。由此产生的冲击阻碍了华盛顿在关键领域与马尼拉合作的能力。鉴于拜登总统强调强调人权问题的基于价值观的外交政策，以及杜特尔特总统对与美国的关系的持续矛盾心理，预计这些趋势将继续下去。该联盟对两国的利益都至关重要，但仍陷入损害控制模式。在中国日益加强的胁迫本应推动更密切的美菲安全协调之际，该联盟的拥护者却花了五年时间努力保持其在频繁的政治紧张局势中，基础完好无损。菲律宾武装部队 (AFP) 和印度太平洋司令部通过谨慎地将两军关系与有争议的菲律宾禁毒运动分开来保持合作。鉴于政治挑战，非传统安全领域的合作努力——尤其是反恐和救灾——已成为至关重要的生命线。例如，美国在 2017 年马拉维围困期间大力参与情报收集和支持。 4| Poling, Hudes, Natalegawa 保护联盟免受政治冲击还需要美国在该地区的其他主要盟友和伙伴的参与。除了在能力建设方面作为联盟的力量倍增器之外，利用东京、首尔和堪培拉合作伙伴的比较优势，在两国艰难的领导时期帮助美菲联盟稳固。时任首相安倍晋三与杜特尔特总统之间的友好关系最清楚地证明了这一点。但是，尽管美菲联盟迄今为止经受住了考验，但它并没有按照需要发展以应对其面临的威胁。在中国日益加强的胁迫本应推动更密切的美菲安全协调之际，在频繁的政治紧张局势中，该联盟的拥护者却花了五年时间努力保持其基础完好无损。战略展望和威胁认知美菲联盟的战略漂移需要重新审视马尼拉和华盛顿的战略前景和威胁认知，以及菲律宾和美国在与中国的战略竞争中对联盟的假设在多大程度上保持一致。近年来，华盛顿——尤其是国会——就联盟在维持自由和开放的印太地区以对抗中国的进步方面的重要性达成了越来越坚定的两党共识。在该区域。即使在行政部门，向拜登政府的过渡也导致了美国在印太地区战略的连续性而非变化。拜登总统仍然专注于海上战略，以对抗中国的近海学说，即主导第一和第二岛链。因此，美国阻止中国在该地区投射力量的意志依然强大。菲律宾的战略前景受到以下事实的影响：尽管已故总统贝尼尼奥·阿基诺 (Benigno Aquino) 的前任政府努力使军队更加面向外部，但法新社仍然最关心内部问题。恐怖主义、共产主义叛乱和自然灾害构成的威胁是菲律宾国防规划者最关心的问题，而网络安全和打击虚假信息等问题的优先级相对较低。此外，与华盛顿对盟友重要性的强烈共识相比，马尼拉的声音更加矛盾。总统罗德里戈·杜特尔特 (Rodrigo Duterte) 领导下的菲律宾经历了美菲联盟共识的破裂，尤其是因为杜特尔特本人对华盛顿持怀疑态度。这种动态表现在未能全面实施 2014 年加强防务合作协议 (EDCA) 以及最近关于废除访问部队协议 (VFA) 的辩论。鉴于行政部门在菲律宾外交政策中发挥的巨大作用，菲律宾 2022 年总统大选的结果将在决定联盟未来走向方面发挥决定性作用。菲律宾也有道理 5|需要维护的联盟担心中国与选举有关的影响行动，因为北京肯定会想方设法在 2022 年提拔它认为会促进其利益并削弱美国联盟的任何候选人。尽管杜特尔特领导下的总统府对联盟和中国构成的威胁持矛盾态度，但对更广泛的外交政策和安全机构的看法更为复杂。菲律宾决策者普遍将中国视为威胁，而 NDS 与菲律宾国防机构的观点一致，即中国的海上扩张主义和在南海的行动对两国构成外部威胁。3然而，在国防机构之外，菲律宾对中国的总体看法是混合的——抽象的消极（根据民意调查），但并没有激发政治行为的变化。例如，公众对最近中国民兵入侵圣灵群岛周围的反应仍然相对冷淡。42020 年 2 月 27 日（从左上角逆时针方向）在圣灵群岛的中国船只； 2020 年 9 月 22 日； 2021 年 3 月 25 日菲律宾对中国挑战的看法也受到对美国作为安全伙伴的可靠性的持续担忧的影响。特别是，拜登政府的临时国家安全战略指导在马尼拉得到了冷淡的回应，部分原因是该文件没有提到菲律宾，而提到了越南和新加坡这两个非条约盟友。相反，华盛顿方面关于马尼拉是否愿意捍卫自身利益的不确定性导致人们认为菲律宾是一个不温不火且不可靠的盟友。这反过来又限制了美国愿意冒着与中国的紧张局势加剧的风险积极支持菲律宾在该地区的利益的程度。归根结底，美国不能比菲律宾本身更想保护菲律宾的资产和利益。 6| Poling, Hudes, Natalegawa 菲律宾也有理由担心中国与选举相关的影响行动，因为北京肯定会想方设法在 2022 年提拔它认为会促进其利益并削弱美国联盟的任何候选人。灰色地带挑战在日益复杂的威胁环境背景下，联盟未来走向的不确定性正在发生。中国在菲律宾拥有深厚的工具包，并利用其治国方略的各个方面来实现其在该地区的目标。这包括对外援助、对关键基础设施的投资以及海上民兵的部署。这些影响力杠杆的优势为中国对菲律宾提供了广泛的政策选择和方法，这反过来又扩大了中国灰色地带活动的范围，增强了中国对菲律宾的影响力。与低于冲突水平的争端相关的风险。作为两大民主国家，美国和菲律宾在应对灰色地带挑战方面面临着固有的挑战。每个决策的速度在设计上都是缓慢而深思熟虑的，这会影响灰色地带情景中的响应敏捷性。鉴于联盟中跨域挑战的频率越来越高，包括网络攻击，这些障碍变得更加严重。近年来，菲律宾发生的网络安全漏洞越来越多，其中大部分与南海有关。马尼拉没有能力应对这些挑战，这为与美国的合作提供了一个成熟的领域，特别是考虑到中国已证明有能力渗透关键基础设施。还需要更深入地了解中国在菲律宾的影响力活动，特别是在政府大厅中。尽管缺乏硬性指标或轶事数据，但指标表明影响力行动扭曲了对中菲关系以及美菲联盟的看法。菲律宾已采取初步但关键的步骤，通过采用新兴技术来增强自身的防御能力。菲律宾与美国和日本等合作伙伴合作，对军官进行遥感和纳米卫星技术培训，以加强对有限海域的认识。它已为无人潜艇系统分配资金，作为对包括吕宋海峡和民都洛海峡在内的国家安全至关重要的关键咽喉要道建立有效海上控制的手段。它一直在寻求采购廉价的现代反舰导弹系统，以此作为拒绝中国人民解放军海军进入菲律宾水域的手段。一个关键的缺点仍然是菲律宾的海洋领域意识不发达。菲律宾目前缺乏全面的船舶监控系统，无法轻易将自己的船舶识别为敌友，更不用说外国的船舶了。这些缺点为加强美国和菲律宾之间的合作提供了机会。这只要与盟国和合作伙伴之间存在协同作用和综合方法，美国和菲律宾所拥有的高技术和低技术能力的结合就可能非常强大。 7|需要维护的联盟比如日本和新加坡。未来几年美菲军事联盟的一个重要潜在推动力必须是全面加强法新社的能力，以便他们准备好利用新兴技术。疫苗外交和人道主义援助Covid-19 大流行可能是目前对菲律宾福利和福祉的最大威胁，它对菲律宾对该联盟的看法产生了多方面的影响。尽管菲律宾一直是中国制造疫苗的主要接收国，但许多