保险业与政府共同管理自然灾害风险

廖燕君（Penny）、扎克·惠洛克、布鲁克斯·凯泽、西蒙·索尔文 关于作者 廖燕君（佩妮）她是一位经济学家，也是未来资源研究所（RFF）的学者。廖的研究主要集中于自然灾害风险管理、气候变化适应等问题。她研究了灾害对地方政府预算、房地产市场和人口变化的影响。她当前的研究工作探讨了灾难保险如何与房地产业和抵押贷款部门互动，以及适应政策对地方社区的经济和财政影响。廖从加州大学圣地亚哥分校获得经济学博士学位，并在宾夕法尼亚大学的沃顿风险中心进行了博士后研究。 Zach Whitlock是一名RFF的高级研究分析师。他的研究兴趣涵盖采掘业、话语分析和企业可持续发展倡议。惠特洛克在剑桥大学获得环境政策硕士学位，其论文聚焦于环保游说组织气候变化话语的历史趋势。 布鲁克斯·凯泽她是丹麦南部的教授，同时也是极地研究和政策倡议的成员。凯撒的专业领域是环境和资源经济学以及经济史。她在1998年从西北大学获得经济学博士学位。 西蒙·索尔文斯坦他是欧洲风险与韧性研究中心的主任和创始人。他的研究专注于改变组织和保险行业对待风险和韧性的方式。他在2022年从丹麦南部的南丹麦大学获得经济学博士学位。 致谢 这项研究得到了威利斯研究网络和未来资源城堡农村土地基金的财务支持。作者们对此表示感激。资金支持并未引发任何利益冲突，而且两家资助机构也都没有试图影响研究方法和研究结果。我们还感谢Leonard Shabman，他在论文构思过程中提供了帮助，并在论文发展过程中提出了技术性意见。 关于RFF 资源未来基金会（RFF）是一家位于华盛顿特区的独立、非营利性研究机构。其使命是通过公正的经济研究和政策参与，改善环境、能源和自然资源决策。RFF致力于成为最受信赖的研究洞察和政策解决方案来源，以实现健康的环境和繁荣的经济。 工作论文是由作者为信息交流和讨论目的而传播的研究材料。它们不一定经过正式的同行评审。此处所表达的观点仅代表个人作者，可能与其他RFF专家、其官员或其董事的观点不同。 分享我们的工作 我们的作品可根据《署名-非商业性使用-禁止演绎 4.0 国际》（CC BY-NC-ND4.0）许可证进行分享和改编。您可以以任何媒介或格式复制和重新分配我们的材料；必须提供适当的信用、提供许可证链接以及指明是否进行了更改，且不得附加任何额外限制。您可以在合理范围内这样做，但不得以任何方式暗示许可方赞同您或您的使用。您不得将材料用于商业目的。如果您混合、改变或基于该材料进行创作，则不得分发修改后的材料。更多信息，请访问https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/. 摘要 随着气候相关灾难损失不断加剧，这给私人保险市场带来了越来越大的压力，引发了关于自然灾害长期可保险性的担忧。本文描述了私人机构和公共机构在维持灾难风险转移中的演变角色。我们首先考察了私人灾难风险转移机制，并讨论了损失波动性和模型不确定性如何限制私人市场的能力。然后，我们比较了13个国家和美国各州的灾难保险安排，确定了四种不同政府参与程度和形式的制度体系。在这些体系中，我们分析了公共部门参与的经济学逻辑，特别强调其在扩大风险池和实现交叉补贴以维持保险市场中的作用。我们还讨论了改善数据可用性和促进风险缓解的配套政策。我们的分析提供了一个框架，以理解公共-私人安排如何在日益恶化的气候风险下维持保险可用性和增强金融韧性。 内容 1. 引言 1 2. 私人灾难性风险转移3.2.1 私人机制32.1.1. 再保险42.1.2. 保险相关证券5 3. 私募市场的兴起挑战5. 4. 政府角色 7 4.1. 公共部门在自然灾害风险转移中的作用7体制1：公私风险分担合作伙伴关系8制度2：公共替代保障提供9制度3：政府促进的剩余覆盖9政权4：政府支持再保险池10 4.2. 风险共担、交叉补贴和参与度方法 13 4.3 补充政策144.3.1. 促进新模型和数据共享144.3.2. 推动风险和暴露度降低15 5. 结论 18 参考资料 19 附件A. 典型自然灾害再保险机制 22 A.1. 澳大利亚22A.2. 丹麦23A.3. 法国23A.4. 日本24A.5. 挪威25A.6. 西班牙25A.7. 英国26A.8. 美国27A.9. 佛罗里达州、路易斯安那州和德克萨斯州：飓风风力28A.10. 加利福尼亚：野火29A.11. 加利福尼亚：地震30 1. 简介 自然灾害的规模和频率1(灾险事件) — 包括飓风、对流风暴、极端降雨、洪水和大规模野火 — 在近几十年里显著增加，这是由人为气候变化和继续在高风险地区的发展推动的（AghaKouchak等，2020；IPCC，2021；Haskett和Riddle，2023）。因此，灾险损失变得越来越频繁和严重。例如，美国在1990-2018年期间的标准化飓风损害显示，过去一个世纪重大损失事件的发生频率增加了三倍多（Grinsted等，2019），其他风险也有类似的趋势。 这些趋势对保险市场提出了根本性的挑战，因为灾难性损失不仅规模更大，而且政策持有人之间的相关性也极高。与独立发生的普通保险损失不同，单一灾难性事件可以在广阔的地理区域内同时产生索赔，限制了保险公司的风险分散能力。同时，不断变化的气候条件给未来损失的估计带来了大量不确定性，降低了历史数据在定价和资本规划方面的可靠性。在这些条件下，为了保持偿付能力，保险公司必须收取更高的保费并持有更多资本，从而增加了保险成本并限制了高风险地区的供应。因此，一个不断扩大的自然灾害保护缺口已经出现。瑞士再保险公司全球估计，2023年2800亿美元的自然灾害损失中有62%未得到保险。在美国，保费上涨、保险公司主动拒绝续保以及保险公司从加利福尼亚、佛罗里达和德克萨斯等高风险地区撤出，反映了私营保险市场容量的增长限制。一些地区实际上正变得无保险。无法投保的承保费用不能提供足够精算充足、对大量客户可负担且对监管机构可接受的保险。 自然灾害风险，通常被称为尾部风险，具有两个显著特征。首先，这些灾难的发生概率非常低。其次，一旦发生，它们会引发极其巨大的损失，这反映了暴露财产的地理集中度和由此产生的保险索赔的相关性。因此，自然灾害风险在本质上难以建模，因为损失的可能性和规模都受到很大的分析不确定性。2为了解释 这种不确定性，保险公司设定保费以覆盖预期损失和费用，同时考虑到安全边际。3 保险公司主要通过收取的保险费和投资收益来融资索赔。4然而，极端灾难性损失的赔偿可能超出这些资源。为了管理这种风险敞口并保持偿付能力，保险公司通过再保险和资本市场工具，如保险联结证券，将灾难风险的一部分进行转移。这些机制将风险分布在全球金融市场，降低保险公司财务业绩的波动性，使它们能够在主要保险市场维持承保能力。然而，由于再保险和其他风险转移工具的成本反映了关于灾难损失相同的潜在不确定性，它们最终导致政策持有人的保险费用增加。 随着自然灾害风险（NatCat）的加剧，保护差距的扩大表明仅依赖私人保险公司和再保险公司可能不再足以确保广泛的可保性。因此，许多国家的政府承担了更广泛的职责，充当某些灾难性风险的初始保险人、最后手段的再保险人和保险公司破产时索赔的担保人。这些干预措施在私人市场退出时提供保障，帮助在压力下的保险系统稳定，但也反映了能够补充私人保险市场的制度安排的重要性日益增长，包括政府、保险公司和再保险公司共同管理的公私合作伙伴关系。 在这篇论文中，我们研究了政府在维持13个国家及美国市场气候变化相关风险可保险性的当前和潜在作用。5我们首先回顾核心私人风险转移机制，包括再保险和与保险相关的证券，并探讨日益增长的来自灾害频率增加、损失严重程度加剧和模型不确定性的挑战。在比较分析灾难 3 损害保险精算师协会列出了四个衡量保险费率合理的标准：（1）收取的保险费应反映未来索赔的预期价值；（2）收取的保险费应涵盖所有风险转移的行政成本；（3）特定财产的保险费应包括与个别风险转移相关的所有成本（即，政策持有人之间不得交叉补贴）；（4）保险费不应过高、不足或存在不公平的歧视。在美国，这些原则指导各州对私营保险公司的形式和保险费进行监管。其他国家也使用相同的标准。 第四，规定通常要求保险公司持有准备金资本，通常是流动性强、风险低的资产，以满足偿付能力和流动性要求。 5 几篇过去的论文比较了政府资助的保险池。有些专注于欧洲项目（欧洲委员会，2017年；Paleari，2019年），而有些则特别考察洪水保险系统（Crawford和Mangalmurti，2025年）。Solomon（2026年）回顾了更广泛的公共再保险项目，并讨论了不同项目设计特征相关的权衡。我们的分析通过考察政府在一级和二级保险市场中的角色来补充这一研究成果。通过将这些角色分类为四种不同的制度，我们提供了一个结构化的框架来比较制度安排，并阐明不同的配置如何塑造风险分配、风险降低的激励措施以及公共财政风险敞口。 在13个司法管辖区内的保险安排中，我们确定了四种不同的制度体系，这些体系在公共部门参与的广度和形式上有所不同，从公私风险共担伙伴关系和政府支持的再保险，到完全公共提供和剩余市场机制。通过这种比较，我们强调了政府的两个基本经济角色：超越私营市场限制扩大风险共担，并允许交叉补贴以维持可负担性和参与度。最后，我们讨论了可以加强风险转移系统功能的相关政策。通过综合这些制度安排及其经济基础，本文提供了一个统一的框架，以理解在气候风险恶化的情况下，公共和私人行为者如何共同维持保险市场。 第2节描述了当前针对灾难性风险转移的私人市场提供方案，第3节分析了它们在不确定性加剧下面临挑战。第4节探讨了当前及政府可能发挥的作用，包括（1）提供政府替代或补充风险转移和（2）其他辅助政策行动。第5节总结全文，附篇总结了美国及海外13个市场上NatCat方法。 2. 私营灾难性风险转移 2.1 私人机制 本节描述了自1990年代以来发展起来的私人自然灾害风险转移机制。在20世纪末，灾难模型的发展提高了再保险商量化极端风险和定价的能力（Gray 2021）。在同一时期，与保险相关的证券（ILS）作为转移灾难风险的新渠道开启了资本市场。这两种工具都旨在与更广泛的金融市场低相关性，以吸引寻求多元化的大规模投资者。它们的发展增强了保险公司管理大规模损失和维持偿付能力的能力。 图1说明了全球财产灾难保险市场风险的分布。主要保险公司保留最大份额，但通过再保险和ILS转移大量尾部风险。尽管证券化选项在扩大，再保险仍然主导着二级市场。2023年，全球再保险市场规模达到5,850亿美元，相比之下ILS为430亿美元。6剩余风险要么由企业和家庭自行承担（即直接承受），要么落入保障缺口，此时低成本保险不可获得。保障缺口不断扩大已成为经济韧性和财政稳定日益关注的问题（瑞士再保险协会2018年；经合组织2021年）。以下，我们将描述再保险和ILS的运作。 2.1.1. 再保险 再保险，常被称为“保险公司的保险”，允许保险公司共享累积风险并维持偿付能力，尤其是在面对相关性的灾难性损失时。7合同通常涵盖特定的风险（例如，指定风暴）或提供超出一定阈值索赔的损失超额保险。主要保险公司的交易被分为不同损失层级的份额，在全球范围内将风险分配给多家再保险公司，以确保没有任何一家公司承担来自灾难的全部损失。另一方面，每家再保险公司也会参与其他交易，从而多样化其承担的风险组合。 再保险市场可以实现广泛的、高效的风险评估，但也会经历周期性的波动，被称为“硬市”和“软市”（Cummins et al. 2021）。当资本供应紧张，风险调整后的价格上升时，就会出现硬市；软市则反映资本充裕和价格较低。再保险定价对偿付能力约束和风险评估的变化作出反应，这两者往往遵循重大灾害损失。 近期创新包括参数再保险，它将赔偿与一个客观的参数触发器（如风速或地震烈度）联系起来。这些产品能实现更快的赔偿并缩小保障缺口，但它们依赖于精确地模拟触发器和