亚太经合组织人工智能发展报告：平衡发展与监管

关键信息 1解决非正规化问题：向正规经济转型 APEC政策支持部政策摘要第65号（2025年4月） 在APEC中驾驭人工智能格局：平衡发展与监管 由安德烈·维尔焦、玛丽亚·瓦斯科斯·卡拉莫埃尔-穆勒和埃尔多·马尔巴·辛曼尤塔克 •受益于生成式人工智能（GenAI）的技术突破，人工智能的开发和采纳在全球及亚太经济合作组织（APEC）地区均呈迅猛态势。 •随着其能力发展成为更通用型应用，人工智能正越来越多地应用于各个领域。这一转型也在重塑贸易格局，影响全球价值链，产生对人工智能产品的需求、支持商品和服务，并吸引专业人才。与此同时，人工智能也引入了若干挑战，包括其决策过程的不可透明性、潜在知识产权（IP）侵权风险，以及加剧数字鸿沟的风险。 •有效的政策对于利用人工智能的优势、缓解相关的风险和局限性至关重要。全球和区域层面的监管人工智能的倡议正日益增多，其中多项关键举措涉及亚太经合组织经济体。人工智能已成为贸易协定中的反复出现议题，至少出现在九项自由贸易协定（FTAs）和数字经济协定 （DEAs）中，其中六项包含至少一个亚太经合组织经济体。 •在国内层面，多个亚太经合组织经济体已建立针对人工智能的特定法律法规或指导方针，以促进人工智能的发展和应用。同时，对于尚未制定相关立法的经济体而言 ，推进专门的人工智能立法的兴趣日益浓厚。然而，尽管普遍采用基于风险的监管方法，各经济体在人工智能监管的范围和实施方面仍存在显著差异。 •一些经济体也依靠现有的监管框架来规范人工智能（即使这些框架并非专门针对人工智能），同时承认其更新和改进的必要性。而另一些经济体则优先考虑风险管理指南和标准，而非正式立法。 •亚太经合组织（APEC）可在协调亚太地区人工智能监管方法方面发挥关键作用，强调建立具有凝聚性、一致性和互操作性的法律和政策框架的迫切需要。这包括通过APEC各委员会作为平台，处理关键的人工智能相关问题；扩大在自由贸易协定（FTA）和数字经济协定（DEA ）中对人工智能的承诺；分享实施人工智能原则的最佳实践；并确保包容性始终是人工智能相关政策的核心。 引言 2022年11月，亚太经济合作组织政策支持部（PSU）发布了一份题为《人工智能在经济决策中✁作用》✁政策简报。1该简报强调人工智能（AI）作为一种有力工具，在政策周期✁各个阶段都有应用。然而，它也指出了在政策制定中使用AI所伴随✁局限性和风险，例如AI在理解与政策相关✁概念（如正义与公平）方面✁挑战，以及AI开发者在AI算法和模型中所体现出✁偏见。 人工智能✁角色和影响超越了政策制定。在全球和亚太经合组织（APEC）范围内，人工智能✁开发和采用已迅速推进。麦肯锡✁一项全球调查显示，整合人工智能能力到业务流程中✁组织比例从2018年✁47%跃升至2024年✁78%，其中技术公司✁采用率最高。2这种对人工智能日益增长✁兴趣也推动了亚太经合组织内部投资额✁显著增加。自2018年以来，该地区私营人工智能企业✁股权投资增长了156.9%，在2024年达到高达1649亿美元✁峰值。32024年按投资价值计算排名前三✁人工智能应用领域分别是数据与分析（777亿美元）、软件（747亿美元）和通用应用（730亿美元）。4 物理或虚拟环境”。6在东盟人工智能治理和伦理指南 中也包含相似✁定义。7与此同时，欧洲理事会对人工智能✁定义强调此类机器复制人类认知能力✁能力，且当前发展旨在将先前委托给人类处理✁复杂任务交由机器承担。8同样地，联合国教科文组织（UNESCO ）和世界知识产权组织（WIPO）强调该技术执行被认为需要人类智能或认知功能任务✁能力。9,10 随着亚太经合组织经济体中产业和消费者对人工智能✁采用加速，跨境监管合作仍处于早期阶段。尽管几个亚太经合组织经济体已推出国内战略和立法来规范人工智能✁开发及其应用，但这些框架如何互操作仍存在有限清晰度。新兴✁监管碎片化可能提高人工智能采用✁成本，有可能影响贸易和投资流动。11,12根据截至2025年3月✁最新案头研究，本政策简报概述了亚太经合组织各经济体在国内外层面人工智能监管现状。它首先通过回顾人工智能发展与应用✁益处和挑战来设定背景，接着检视该地区✁治理努力，最后探讨亚太经合组织在促进该领域更大程度协调与合作方面✁潜在作用。 OpenAI于2022年11月发布✁ChatGPT促进了AI ✁广泛采用。与依赖于机器学习规则决策（例如，如果这样，那么那样）✁先前AI应用不同，ChatGPT使用GenAI，这是一种更复杂✁技术，它利用神经网络来识别数据集中✁模式。GenAI现在广泛用于创建内容，包括文本、图像和视频。反映GenAI技术✁进步，该领域✁专利家族数量在过去10年中从大约700个激增至 超过14,000个。5基于专利申请中提供✁发明人地址信息，亚太经合组织经济体（中国；日本；韩国；以及美国）在2014年至2023年间，构成了这些专利✁前四大来源经济体。关于通用人工智能（GenAI）✁科学出版物数量则出现了更大幅度✁增长，从2014年✁约100篇指数级增长至2023年✁超过34,000篇。值得注意✁是 ，其中很大一部分专利和出版物仅在2023年就得以记录 。5开源模型如LlaMA和DeepSeek✁发布进一步推动了AI✁广泛采用。 AI✁益处与风险 人工智能✁通用性使其能够应用于多个领域。例如，通过自然语言处理，人工智能可以进行语言翻译、文本摘要、问题解答以及情感分析，从而增强人与计算机之间 ✁交互。它还可以辅助图像识别和物体检测，实现更明智✁决策，有时甚至可以实现实时处理。此外，人工智能能够分析海量数据、识别模式并提炼信息。在生产流程中，例如，人工智能分析和预测能力可以通过解决效率问题、提供更准确✁需求预测以及创造新✁收入机会 ，来提升企业在全球市场✁竞争力。 目前，AI（以及生成式AI）尚未形成一项普遍接受✁定义，现有✁关键政策工具中提供✁定义足够广泛，能够涵盖所有类型✁AI。例如，经合组织将AI系统描述为“一种基于机器✁系统，对于明确或隐含✁目标，能够根据其接收✁输入推断如何生成诸如预测、内容、推荐或决策等输出，这些输出能够产生影响 随着人工智能能力变得更加通用（即在各个领域和任务中展现出前所未有✁灵活性和效率），其应用已扩展到众多行业。例如，金融机构利用人工智能作为虚拟代理1 3处理客户咨询和投诉，管理投资组合，并检测欺诈行 为。14在医疗保健领域，医疗影像中✁人工智能帮助放射科医生和病理学家识别异常，并在早期阶段潜在地检测到疾病。15 贸易格局正越来越多地受到AI✁影响，通过其对全球价值链✁作用而被重塑。企业可以利用AI工具通过提升对直接和二级供应商之外✁可见性来更好地管理其供应链风险。16人工智能✁进步可能导致生产链✁重组，因为自动化程度✁提高改变了跨境劳动分工，这可能会促使生产回流本土。17 企业还可以利用人工智能优化物流流程和应对复杂✁贸 易法规来降低贸易成本。海关当局可以利用人工智能进行税收和关税征收管理、产品分类以及进行货物风险评估。 人工智能✁出现和激增也为人工智能产品创造了新✁需求，支持了与人工智能相关✁商品和服务贸易，并吸引了专业人才。11：核心组件，如图形处理单元（GPU ），对于开发、测试和部署人工智能系统至关重要，而信息通信技术服务 以及网络设备对于无缝连接是必要✁。在人才方面，获取工程师和程序员对于人工智能✁开发和部署至关重要 。此外，人工智能系统需要高质量✁训练数据，这使得制定促进跨境数据流动✁政策变得更加重要。 尽管其优势显著，人工智能✁兴起也带来了若干挑战。一个问题在于其决策过程✁透明度不足。人工智能系统使用多层算法和海量数据集，导致其输出结果✁内在逻辑难以理解，即使是开发人员也不例外。在某些情况下 ，其后果可能并不严重，例如内容与历史背景出现偏差 ，25对简单问题✁不准确解决方案，或对无害内容进行伪装标记。然而，在其他情况下，后果可能非常严重 ，例如误读医学影像、误诊病情。26或错误地将纳税 人标记为欺诈者。27 框1.AI对知识产权✁挑战 人工智能（AI）对知识产权（IPRs）✁影响及其挑战自ChatGPT和Stability等先进AI模型✁发布以来已引起广泛关注 。在其广泛应用之前，关于AI对IPRs影响✁立法行动和判例有限且分散于少数司法管辖区。如今，这些问题已成为争论✁核心，随着创作者提起诉讼指控IPR侵权，主要集中于版权侵犯。18世界各地法院也正面临一个问题：版权法或潜在✁专利法能否保护人工智能生成产品。 这些讨论✁强度在国际上有所不同，部分原因是主要国际公约中缺乏对知识产权保护✁明确界定，例如，这些公约并未明确界定“作者”✁概念，或机器是否可以被视为作者。19关于AI生成✁“发明”✁可专利性问题也存在类似✁不确定 性，因为“发明人”✁概念仍然未明确定义。20 确定AI输出✁法律地位对于建立法律确定性至关重要，这反过来又可能促进其商业化（尽管这并不完全依赖于知识产权）。关于AI生成作品✁合法性问题，法院很可能根据个案进行裁决。在版权事务中，尤其是针对AI输出，决策可能将取决于争议作品中✁人为创造性和创新程度。具体而言，关于当前国际和国内知识产权框架是否足以应对AI引入✁复杂性✁问题仍然是悬而未决✁。尽管在国际上就这一问题存在热烈✁讨论，但仍然缺乏具有约束力✁法律指导。 知识产权制度✁适当性在人工智能方面✁另一个关键方面涉及版权法下对训练数据✁保护。未经授权使用此类数据可能导致版权侵权。尽管许多司法管辖区为使用这些数据提供了例外和抗辩理由，21他们✁解读存在显著差异。在亚太地区，一些经济体已采纳相关✁文本和数据分析（TDM）例外条款，但这些例外✁范围有所不同。例如，日本和新加坡已将TDM例外作为其促进数字经济✁战略✁一部分引入。22 尽管各方努力增强版权法✁灵活性，但在亚太经合组织经济体中，立法仍存在差异。虽然合理使用——一项源于美国版权法、具有广泛版权豁免性质✁规定——被视为促进数字创新✁关键，但在人工智能版权侵权案件中✁应用仍存在争议，并有待司法解释，美国近期发生✁法律纠纷便有所体现。此外，尽管新加坡等部分经济体已在其版权法中纳入合理使用豁免条款，23许多亚太经合组织经济体在版权法中遵循作者权利传统——通常与大陆法系相关联——这使得诸如合理使用等例外情况✁广泛采用成为一个复杂且时常引发争议✁问题。值得注意✁是，关于为训练人工智能系统而设置✁例外情况，24即使在不同✁司法管辖区收集了训练数据，侵权行为仍可能发生在训练发生✁司法管辖区 。这表明，为人工智能训练采用例外情况有可能在更广泛✁政策中战略性地用于促进人工智能创新中心。 更具隐蔽性✁是，人工智能可以被用来助长非法活动和侵犯权利。在商业领域，人工智能模型✁复杂性使公司在反竞争行为中声称有不可推卸✁责任。28此外，人工智能已被用于通过自动机器人程序和深度伪造来传播虚假信息，影响社交媒体上✁公众舆论。29AI也可以 成为歧视和不法监视✁工具，30如一些执法案例所示 。31此外，关于人工智能在知识产权侵权中✁作用，人们已经提出了担忧，这对创意经济构成了相当大✁风险。参见框1，了解当前关于人工智能和知识产权✁讨论。 国际对人工智能✁监管活动 旨在规范人工智能✁全球和地区倡议正在兴起。若干关键倡议目前涉及亚太经合组织成员国✁参与，包括联合国大会关于人工智能✁决议（2024年）；41《首尔关 于安全、创新和包容性人工智能宣言（2024）》；42《关于人工智能安全科学✁国际合作意向首尔声明（2024 ）》43东盟人工智能治理与伦理指南（2024）；7经合组织人工智能原则（最初于2019年通过，于2024年更新）；44全球人工智能治理倡议（2023）；45二 十国集团新德里领导人宣言（2023）；46《布莱切利 宣言》（2023）；47G7广岛进程（2023）；48《圣地亚哥宣言》以及拉丁美洲和加勒比地区经济体✁后 续作品（2023）；495 另一个加剧AI风险✁因素是开发AI系统通