土地储备专项债券新政要点解读与案例研究

核心观点与政策脉络

• 土地储备专项债券定义：地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的专项债券。
• 历史沿革：土地储备可追溯至2001年，早期主要通过商业银行信贷融资，2014年《预算法》修订后转为专项债融资，2017年迎来发行高峰，2019年被叫停。
• 本轮重启背景：受房地产市场深度调整影响，政策推动市场止跌回稳，2024年5月起政策限制松动，土储专项债重启发行。

新政要点

• 发债要求及资金使用主体：优先收储存量闲置土地，包括企业无力开发、已供应未动工的房地产用地等，但面临土地权属问题。
• 申报审核流程：优先选择成熟度高、风险低的项目，完善申报审核流程，“自审自发”试点地区申报周期缩短。
• 资金和收益平衡：专项债券资金严格对应项目，可在同一项目内调剂使用，但需确保项目融资收益平衡。当前测算方法将土地价格增速与GDP增速简单挂钩，或造成项目收益高估，压力情景设置也略显保守。
• 监督管理：严禁资金空转、违规挤占挪用，强化全生命周期管理，收回收购的土地优先用于保障性住房、基础设施等民生领域。

案例研究（广东省）

• 发行情况：2025年广东省政府专项债券(八期)募集资金约114.04亿元，用于广州市与惠州市的土地储备、回收闲置存量土地项目。
• 项目特点：项目涉及地块土地用途多样，多数项目投资依赖于专项债融资，预期出让时间差异较大。
• 收益测算：以“广东广播电视台东圃地段”项目为例，通过土地出让收入测算，预期偿债来源能合理保障偿还融资本息。

总结与展望

• 作用：土储专项债为地方政府提供土地储备资金，支持完成前期工作；同时可转变土地性质、调整规划功能，盘活存量土地，实现土地出让或调整土地利用结构。
• 发行规模：预计全年土储专项债发行规模或可超过1万亿。
• 未来关注点：密切关注土地收储过程中地块素质、土地权属问题及收储价格，引入更科学的项目融资收益平衡测算方法，强化专项债全生命周期管理。