彼得森经济研究所报告：美国是否正在经历一场将提振中产阶级的制造业复兴

罗伯特 · Z · 劳伦斯2024 年 10 月 备注：作者感谢Gary Hufbauer、Adam Posen以及哈佛肯尼迪学校和彼得森研究院研讨会参与者提供的评论。特别感谢Steve Weisman和Madona Devasahayam在指导和编辑方面的帮助，Barbara Karni在文字校对方面的工作，Julieta Contreras在数据核实方面的贡献，以及Christopher Ong在研究方面的支持。 在美国制造业就业比例历史性地下降趋势的问题上，政治家和政策制定者们多年来一直感到困扰。乔·罗·拜登 Jr.总统在2020年当选，当时美国正经历由COVID-19大流行加剧的经济衰退。他在任内的经济政策目标之一是“重建得更好”，并通过复兴工业岗位，尤其是中西部地区的岗位来恢复中产阶级，他将这一策略描述为“从底部和中间向上发展经济”。1强调制造业的发展受到了经济民族主义目标的强化，即旨在将据称被转移到海外的工作岗位带回美国本土——正如政府所宣称的“在美国制造和建造”。2 罗伯特·Z·拉里恩是非居民高级研究员，任职于彼得森国际经济研究所，并且是哈佛肯尼迪学校国际贸易与投资领域的阿尔伯特·L·威廉斯教授。本政策简报是其即将出版的书籍第10章的修订和更新版本。曲线背后 ： 制造业还能提供包容性增长吗 ？（ 彼得森国际经济研究所 ， 2024 年) 。 这种重点体现在拜登总统计划中的特别激励措施对美国制造业的支持上。他提高了美国政府采购的当地含量要求。《基础设施投资与就业法案》（也称为《基础设施投资与重建法》）规定，该法案项目中使用的所有铁、钢、制造产品和建筑材料必须在美国制造。3 The CHIPS and Science Act 预算拨款 240 亿美元的税收抵免用于在美国制造半导体，另加$390 亿为在美国投资芯片设施和设备提供激励措施 国家。4《通胀减少法案》（IRA）为清洁能源投资和生产提供的税收信用，以及购买在美国或与美国有自由贸易协定的国家开采和精炼矿物制成的电池的北美组装电动汽车提供了税收信用。5 行政政策在过去几年扩大了制造业就业的基础。尽管这些政策具有吸引力，但它们不太可能成为实现中产阶级增长的关键因素，因为制造业不再像过去那样为缺乏大学学历的工人提供加入中产阶级的机会。6制造业仍然可以帮助实现其他目标，例如提供数字革命所需的硬件；国家安全所需的武器； 以及对去碳化至关重要的电动汽车、风力涡轮机和太阳能板。但是，该行业现在已经规模太小，无法在振兴美国低迷地区和为美国工人提供更多机会方面发挥重要作用。 创造制造业工作岗位的政治吸引力不大可能在美国减弱。然而，美国并非唯一经历制造业就业长期下降趋势的国家。由于自动化和技术创新以及需求向服务业的转移，所有高收入经济体和许多新兴市场国家的制造业在就业和产出中的占比都在下降。令人惊讶的是，即使在拥有大量制成品贸易顺差的国家如德国、韩国、日本、新加坡和中国，制造业就业占比下降的趋势也普遍存在（Lawrence 2020, 2024）。7 有美国制造企业吗 ？ 媒体和拜登政府预示着美国制造业的复苏。例如 ， 在 2023 年 8 月 ，金融时报据报道，在IRA和CHIPS法案生效后的当年，宣布了价值2240亿美元的清洁技术及半导体项目，每个项目的价值超过1亿美元。8接下来的一个月 ， 在题为 “美国文艺复兴已经近在眼前 ” 的专栏中 ， 大卫 · 布鲁克斯纽约时报写了关于 “炎热的制造业繁荣 ” 的文章。9他的同事、诺贝尔奖获得者、经济学家保罗 · 克鲁格曼认为 ， 新的产业政策已经 产生了“巨大的制造业私人投资浪潮”，尽管迄今为止联邦资金的分配还非常有限。10 白宫也宣扬美国制造业的复苏。2023年3月，它宣称自拜登总统上任以来制造业就业人数增加了超过80万人，“这是有记录以来任何总统最多的增长。”11在2023年12月，美国总统的国家经济顾问Lael Brainard指出，“两党基础设施法、通胀 Reduction 法案和CHIPS和科学法案正在推动美国制造的复苏。”12 实际上，制造业就业的增长远没有这些报道所显示的那么强劲。2020年中之后制造业就业的增加需要放在COVID-19疫情带来的异常美国商业周期的背景下进行评估。2020年1月至4月期间，制造业就业人数骤减137万（见图1）。行政当局所引用的就业增长数据仅仅是这一非凡下降后的反弹，而这种下降早在拜登总统上任之前就已经开始。在制造业就业人数回到先前水平后，其增长速度显著放缓，从2022年9月到2024年7月期间，制造业就业人数几乎没有增长。 在2024年7月，制造业就业人数仅比2019年1月高出1.0个百分点（见图2）。相比之下，同一时期内，制造业就业人数的增长幅度较小。 非农就业增加了5.8个百分点。这一结果导致非农就业中制造业就业的比例持续下降（见图3）。截至2024年7月，数据表明制造业就业并未出现复苏，就业仅恢复到2019年的水平并停滞不前。 制造业的增长也相对缓慢。从2019年第一季度到2024年第一季度，以2017年美元计价的实际制造业产出与GDP的比例下降了5.2%（见图4）。制造业在美国产出扩张中的作用微乎其微。 制造业就业增长缓慢且该部门的产出份额下降导致制造业劳动生产率的增长速度低于整体经济。例如，在2024年第二季度，商业部门的劳动生产率比2017年同期高出12.7%。相比之下，制造业的劳动生产率下降了2.0%。13在2017年至2022年（最新可获得的数据），制造业总要素生产率的增长——衡量制造业产出相对于所有投入增长的更全面指标——不到0.1个百分点。14相比之下 ， 在 2010 年之前的几十年里 ， 制造业的生产率增长速度超过其他经济体是常态。15 总之，在拜登政府前三年半的时间里，并没有出现制造业复兴。就业增长在疫情恢复后停滞不前，制造业在就业和产出中的份额下降，制造业劳动生产率也没有提高。 会不会有制造企业 ？ 这种分析可能过于侧重于过去的数据。制造业就业机会可能还会进一步增加：制造业建设支出大幅上升，从2021年1月的764亿美元跃升至2024年6月的2355亿美元（见图5）。16 construction增长的主要来源是计算机、电子和电气制造业。17 一致于此更为乐观的叙述，白宫一直在跟踪私营企业在清洁技术与高科技领域投资计划的公告，这些领域是拜登政府的重点。截至2024年7月，自拜登总统就职以来，这些公告累计总额达到8978亿美元，其中制造业投资为7380亿美元，清洁能源投资为1600亿美元。18这个数字包括 3952 亿美元的半导体 ， 1765 亿美元的电动汽车和电池 ， 1599 亿美元的清洁电力， 807 亿美元 清洁能源制造业 ， 重型制造业 439 亿美元 ， 生物制造业 416 亿美元。 不是所有这些投资都能归因于拜登计划，因为有些投资可能无论是否有这些计划都会被做出。尽管如此，毫无疑问，有一大 portion 的投资是由于企业通过联邦政府和各州提供的拨款和税收优惠所获得或预期获得的利益而做出的。 白宫提供了各州有关这些投资的详细数据。19这些数据可以用于提供额外制造业岗位规模和位置的非常粗略的初步估计。一种简单的方 法是假设（a）宣布的投资代表制造业净资本存量的增加，并且就业增长的速度与2022年制造业劳动力与资本的比例相匹配；以及（b）每个州的就业比例与其所宣布投资总价值的比例成正比。 在本次分析中，所采用的制造业净固定资产最新估算数据为2022年，因此分析中使用的数据均为2022年的数据。根据经济分析局的数据，2022年制造业的净固定资产价值（以2022年价格计算）为5.479万亿美元。20排除清洁能源（代表 Utilities 投资）的因素，截至2024年7月宣布的制造业投资总额7301亿 美元相当于2022年制造业固定资产的13.3%。21 2022 年 ， 约有 1280 万人在制造业就业。22假设制造业中的资本-劳动比保持不变，这些投资将增加对制造业工人需求1.7百万（即0.133 * 12.8 = 1.7百万）。同样的方法还表明，在生产清洁能源的公用事业部门中，还将额外需要2.52万工人。23从 2000 年到 2023 年 ， 美国制造业就业人数从 1726.5 万人下降到 1294.3 万人 ， 减少了 432.3 万人。24估计将创造的170万制造业岗位占2000年至2022年期间失去的制造业岗位总数的39.3%，但这一数字高估了净影响，因为它忽略了其他行业的替代性和抵消性下降。 这种做法显然使用了非常宽泛的方法。这些估计旨在提供对投资可能产生的就业影响的数量级的一种感觉，而不是精确的估计。实际上，资本与劳动的比例会因行业、公司和州而异，并且由于投资需要数年时间才能完成，这些比例很可能会发生变化。 这里的意图是捕捉如果这些投资项目实施后制造业就业的长期增加。这些估计不包括在计划、建设及装备设施过程中创造的就业机会。此外，这些估计也不包括非制造业部门产生的长期增加值和就业机会。 这些估计仅考虑了与投资相关的积极就业增加因素，而忽略了可能抵消这一增长的因素，如依赖化石燃料的制造业生产关闭导致的就业下降、因电动汽车普及而使汽车零部件生产过时导致的下降、现有制造业资产的贬值、自动化可能导致的生产率增长增加、其他制造业行业的下降以及自2022年以来的价格和就业变化。 此外，某些投资可能实际上不会进行——这可能是由于公司计划的变化；实施困难，如未能获得许可、联邦和州级的拨款（这些拨款原本是已宣布的投资的基础），以及足够技能的工人；还有需求条件的变化。尽管如此，由于仍然在发放拨款，也有可能这些统计低估了最终由这些项目引发的投资规模。 鉴于经济接近可持续的充分就业状态（2024年8月失业率约为4%），这些操作中新雇佣的大多数工人很可能目前已经在其他工作岗位上工作，而不是失业或退出劳动力市场。这意味着，这些估计应被视为反映就业工业和地理结构潜在变化的指标，而非全国范围内总体就业人数的增加。 按国家分列的影响 一些州对制造业就业的需求可能会大幅增加 (表 1) 。25制造业就业增长超过30%的州包括亚利桑那州（增长139.2%）、爱达荷州（增长79.2%）、西弗吉尼亚州（增长57.5%）、纽约州（增长47.8%）、俄勒冈州（增长47.3%）和新墨西哥州（增长46.3%）。第二组州的增幅在20%以上，包括内华达州（增长28.3%）、路易斯安那州（增长26.4%）、德克萨斯州（增长25.7%）和乔治亚州（增长21.3%）。 这些投资的位置代表了美国制造业在地理上的再分布，因为就业效应集中在特定地区。 西部和南部各州并非传统制造业集中地。在公告中制造业就业人数增幅最大的10个州占2022年制造业就业的19.6%，并占总体美国就业的25.4%（见表2）。 新的投资并未特别集中在制造业工作岗位流失的地方。在2000年至2022年间，制造业就业人数增长比例最大的前10个州仅占美国制造业工作岗位流失总量的15.1%。26但在这些州，与公告相关的制造业就业份额将占新增制造业职位的61%，这些州的制造业就业需求影响可能相当显著。平均而言，这些州的制造业就业人数可能增加41.5%。 接下来的10个州占据了2022年美国制造业就业的27.7%，由于这些公告，这些州将获得额外就业份额的28.8%，其平均制造业就业将增加13.8%。这些州在2000年至2022年间失去了约占28.7%的制造业岗位。 相比之下，其余各州——这些州占2022年制造业就业的52.7%，占同年美国总就业的55.5%，并且占2000年至2022年间失去的制造业岗位的56.1%——仅占与这些公告相关的新增就业份额的10.2%。平均而言，这将代表其余各州制造业就业人数增加3.7%。因此，这些公告对占美国就业一半以上的州的影响将非常小，并且其影响不会集中在那些在2000年后制造业损失最为严重的州。 考虑例如锈带地