地方政府新的锦标赛：人口财政与城镇化下半场

人口财政与城镇化下半场证券研究报告 2024年12月10日 地方政府新的锦标赛 经济转型离不开制度改革。尽管市场对改革的关注较少，但我们认为本届三中全会给出的改革路径恰恰顺应了经济结构转型的需要。 作者 宋雪涛分析师 SAC执业证书编号：S1110517090003 songxuetao@tfzq.com 张伟分析师 SAC执业证书编号：S1110522080003 zhangweib@tfzq.com 用“人口财政的新循环”和“以公共服务和营商环境拉动经济可持续性增 长的质量锦标赛”取代“土地财政的旧循环”和“唯GDP论的数量锦标 赛”是制度改革的核心。本届三中全会勾勒的制度改革，将用公共服务改 革+户籍制度改革+土地制度改革来推动人口和土地两大要素更加市场化流动的转型，用土地指标+消费税部分替代土地出让收入+生产税来激励地方政府由开发向服务的转型，用调整地方政府激励方式和公平竞争审查来推动市场竞争“反内卷”的转型。 过去，地方政府以企业为主，未来，地方政府以人为本；过去，地方政府通过补贴、优惠来“抢企业”，未来，地方政府将以公共服务来“抢人口”；过去，地方财政依赖生产税和土地出让收入，未来，地方财政将更加多元，生产税、消费税以及用地指标将共同构成地方的可用资源。 当制造业大国发展到一定阶段后，传统制造业衰落、贸易形势逆转、城镇化停滞几乎难以避免，产业升级、经济转型是摆脱增长困境的必经之路，随着产业附加值的提升，人力资本在利润分配中的比重也随之上升，消费将进入扩张期。中国当前的经济转型与美国70-80年代类似，当前的企业出海对应美国的“去工业化”，发展新质生产力对应美国的信息技术革命，以“人口财政”为支点的新循环则对应了美国从生产向消费的转型。 近期出台的一揽子稳增长增量政策有望提振市场的短期信心，而正确且务实的改革举措才是市场长期信心反转的底气。 风险提示：改革推进的节奏存在不确定性；改革的具体措施仍有待于政策的进一步明确，本文分析或与实际情况存在偏差；中美国情存在差异，部 分领域可能不完全可比。 相关报告 1《宏观报告：政治局会议的新表述- 12月政治局会议解读》2024-12-09 2《宏观报告：宏观-M1口径修正影响几何》2024-12-03 3《宏观报告：宏观-抢出口初现端倪》2024-12-01 中国经济过去二十多年的快速发展，得益于两个趋势——“全球化”（出口）和“城镇化” （房地产）。 “全球化”的结果是中国商品出口占全球份额从2001年的4.3%持续提升到了2021年的14.9%，中国制造业增加值的全球占比从2004年的8.6%跃升至2021年的30.5%。“城镇化”的结果是1996-2020年间年均城镇化率提升幅度在1个百分点以上，全国城镇人口由1995年的3.5亿快速增加到2020年的9亿。 图1：“入世”以后，中国出口份额快速提升（单位：%） 25 2001年底，中国加 入WTO 20 15 10 5 1948 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017 2020 2023 0 全球商品�口份额:中国全球商品�口份额:美国全球商品�口份额:日本全球商品�口份额:英国全球商品�口份额:德国 资料来源：Wind，天风证券研究所 图2：中国及主要经济体的制造业增加值占全球比重（单位：%） 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 中国欧盟美国日本印度 资料来源：Wind，天风证券研究所 图3：1996-2020年，我国每年城镇化率的提升幅度均保持在1个百分点以上（单位：pct） 2.0 1.44 1.58 1.8 1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 0.0 资料来源：Wind，天风证券研究所 中国:城镇化率增幅(pct) “全球化”和“城镇化”的趋势塑造了开发型的地方政府，形成了一套与之相适应的地方财政经济循环体系。地方政府通过园区建设、招商引资、基建投资，带动制造业产能 扩张、提升出口份额、逐渐完善产业链并形成规模效应，产业规模扩张又吸引了更多的农业转移人口进城、加速城镇化发展、进而带动了购房需求；产业规模扩张和城镇化又带来了增值税、营业税等生产型税种和土地出让收入，扩充了地方财政，使得地方政府拥有更多的财力招商引资、基建投资、推动城镇化发展、扩大产业规模效应，进而形成一个正反馈。2023年，增值税和土地出让收入合计占到地方政府综合财政收入的60%。 图4：城市道路面积与城镇人口同步增长 100,000 1,200,000 90,0001,000,000 80,000800,000 70,000600,000 60,000400,000 50,000200,000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 40,0000 中国:城镇人口(万人)中国:城市实有道路面积(万平方米,右) 资料来源：Wind，天风证券研究所 图5：增值税、营业税及土地出让收入占地方政府综合财政收入的比重（单位：%） 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 0% 增值税营业税土地�让收入 资料来源：Wind，天风证券研究所 随着中国劳动人口在2013年达峰以及城镇化速度在2015年达峰，“全球化”和“城镇化”的趋势可能已经进入了从加速到减速的下半场，之前的“产业-人口-房地产-土地财政-投资-产业……”的正反馈，开始伴生出部分行业产能过剩、杠杆率攀升、住房供需失衡等效率问题，和环境透支、社会保障不均等分配问题。 图6：2013年，我国15-64岁的劳动人口数量达峰（单位：万人） 2013 110,000 100,000 90,000 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 2016 2019 2022 30,000 中国:总人口:15-64岁 资料来源：Wind，天风证券研究所 图7：中国的城镇化进程已经进入了斜率放缓的减速阶段 2.0 1.8 1.6 镇 城1.4 化1.2 增 率1.0 幅0.8 （ 单0.6 位0.4 pct ： 0.2 ）0.0 01020304050 时期（T1=1979年） 资料来源：Wind，天风证券研究所 图8：近年来，中国出口份额呈现出减速提升、边际下滑的趋势（单位：%） 2021 2015 16 2.0 14 1.5 12 1.0 10 80.5 6 0.0 4 -0.5 2 1948 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017 2020 2023 0-1.0 全球商品�口份额变动幅度:中国（右）全球商品�口份额:中国 资料来源：Wind，天风证券研究所 推动地方政府职能转变，是当前经济转型过程中的重要一环，其关键是建立新的激励约束机制，也是三中全会《决定》提出的核心改革措施。过去的激励机制是一套以“土地财政”为支点，撬动地方政府“GDP锦标赛”的正反馈循环。 我们认为，“出海”（再全球化）和“城市化”（新型城镇化）将接续“全球化”和“城镇化”成为增长的新趋势，“人口财政”将取代“土地财政”成为新循环的支点。 三中全会《决定》提出了“建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”，即“地随人走”，一个城市增加了常住人口，就相应增加更多的建设用地指标（详见报告 《土地改革的重要信号——中央深改委第四次会议解读》，2024.2.24），人口的流动将会 撬动土地资源。在公平竞争的环境下，人力资源和建设用地指标是吸引企业的重要条件，特别是在禁止地方政府违规补贴以后，比拼的是营商环境、人力资源、土地指标、市场规模。人不仅贡献了生产，同时也需要消费，二者在未来都会创造地方的税收。过去地方政府重视地产，是因为土地出让收入归地方财政，但三中全会提出“推进消费税征收 环节后移并稳步下划地方”，人口越多、消费市场越大，地方政府将会获得更多的税收。 所以对地方政府而言，聚集了人口，就聚集了土地资源；吸引了人，就吸引了企业和税收；有了企业，进一步吸引了更多就业和人口流入；有了税收，才有能力提供更多的公共服务，进而吸引更多的人口流入，进一步带动更多的税收，从而形成一个新的正反馈循环。这个就是“人口财政”，未来人口成为了地方政府的新杠杆，用人口撬动资源（土地）、市场（消费）、企业（生产）和税收（消费税、所得税、增值税、土地出让收入），这是对“土地财政”的替代。 按照三中全会提出的改革思路，未来地方政府比拼的将是吸引“人”的能力。“人”不限于常住人口，也包括游客，因为游客也会带来消费，随着消费在经济中的占比越来越高， 消费税的地位也会随之上升；“人”不限于居民，也包括企业家，企业在哪里投资布局，考虑的不仅是经营成本和市场规模，还有营商环境。所以我们预计，未来地方政府的定位将从开发型转变为服务型，提升公共服务，增加消费场景，改善营商环境。 而这些转变正在逐步地发生。 完善基本公共服务制度体系是当前重要的改革举措。三中全会《决定》提出，“把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动”。截至2023年，我国户籍人口城镇化率相比常住人口城镇化率低约18个百分点，有大约 2.5万亿人口常住城镇但未落户。新型城镇化的首要任务是农业转移人口市民化，推动 2.5亿未落户的城镇常住人口尽快落户。第一步是公共服务制度改革，拉平户籍与非户籍人口所能享受的公共服务，强化居住证的作用，淡化户口的附加属性，使非户籍人口基本公共服务与身份证、居住年限挂钩。第二步是深化户籍制度改革，“放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度”，让落户更加便利。户籍的放松、淡化可以让更多的人享受到城市的公共服务，比如解决农业转移人口子女上学、就医等问题，也有助于让人口摆脱户籍的限制，更好地自由流动。 图9：截至2023年，我国约有2.5亿人口常住城镇但未落户 240,00070 24,73425,177 26,110 25,455 25,048 25,480 25,847 24,561 230,00065 60 220,000 55 210,000 50 200,000 45 190,000 40 180,00035 170,000 30 20162017201820192020202120222023 城镇户籍人口(万人)常住城镇但未落户人口(万人)