CIDEG决策参考（总第32期）数据要素流通：地方创新实践与国际经验

0 CIDEG决策参考（总第32期） 1 数据要素流通：地方创新实践与国际经验 作者：孔文豪清华大学公共管理学院博士研究生陈玲清华大学公共管理学院教授 清华大学产业发展与环境治理研究中心主任 一、引言 数字经济时代下，数据成为新型生产要素，是产业变革与科技革命的先机。数据要素具有规模经济性、非竞争性、低成本复制、多样化组合应用等特点，是“新质生产力”的优质生产要素，具备非常大的创新潜力。尤其是在大语言模型（LLM）蓬勃发展之际，海量和优质的数据是AI领域颠覆性创新的底层原料。2024年1月，国家数据局联合工信部等共17部门印发《“数据要素×”三年行动计划（2024-2026年）》，强调充分发挥数据要素倍增效应，赋能经济社会发展，为数字经济下阶段发展指示了方向与路径。 数据要素流通是当前数字要素产业飞跃性发展的关键。数据要素投入生产可分为三次价值释放阶段：数据支撑业务贯通、数据推动数智决策、数据流通对外赋能 [1]。伴随着信息科技的纵深发展，各组织对前两阶段的探索日臻成熟，对数据的渴 求已经远超组织内数据。数据要素流通使大规模数据超越组织边界，与更广域的业务场景融合创新，真正参与到社会化大生产中；能够改变数据要素分布不均、结构失衡的问题，极大提升数据要素配置效率。 我国具备超大规模数据要素市场的优势，2022年我国数据产量达8.1ZB，同比 [1]中国信通院.数据要素白皮书2023[R].中国信通院,2023:5. 增长22.7%，全球占比达10.5%（如图1）[2]。数据要素对国内经济发展的贡献已开始显现，但数据要素的市场化配置总体还处于起步阶段。大量无序、“沉寂”的数据本身并不成为要素，甚至可能成为“噪声”或负担；只有当数据被有序组织起来，流动到需要的地方才能释放价值[3]。数据要素的复杂特征对确权、定价、交易、流动和监管等制度提出新挑战，制约数据要素流通。当下，全球范围内的各地正如火如荼地展开前瞻性的制度尝试。为此，本文将梳理国内外数据要素产业的创新实践与先进经验，为我国数字经济的体制机制建设提供参考。 图1：我国数据产量情况资料来源：国家互联网信息办公室《数字中国发展报告2022》二、地方创新实践与国际经验 本部分从公共业务、市场业务、组织主体、参与主体、流通范围和流通技术6 个方面分析数据要素流通的地方创新实践与国际经验。这些方面各自勃兴，又相互交叠，共同构成了当下数据要素流通的图景。 （一）公共业务创新：公共数据授权运营 1.地方：探索多元化的公共数据授权运营模式 公共数据授权运营回应的是释放公共数据流通价值的问题。据统计，我国各类 [2]国家互联网信息办公室.数字中国发展报告2022[R].国家互联网信息办公室,2022:6-8. [3]黄璜.对“数据流动”的治理——论政府数据治理的理论嬗变与框架[J].南京社会科学,2018(02):53-62. 行业机构2021年共产生数据5.2ZB，其中公共部门数据以1100.4EB占比最大[4]，鼓励第三方挖掘利用能够极大开发其数据潜力。我国是在全球率先开展公共数据授权运营实践的国家，这源于政府数据开放运动的效果不如预期，后者面临着“公开的数据大部分无用，有用的数据公开有风险”的困局。与数据开放不同，“公共数据授权运营”强调遵循市场规律，将公共数据授权给第三方经营，创造经济收益，在法理上属于行政许可或特许经营行为。 自“十四五”规划提出“开展政府数据授权运营试点”以来，北京、上海、广东、浙江、成都、福建等地积极响应，形成了差异化的运营模式[5]。从授权主体上，可以分为统一授权（由公共数据主管部门统一授权，如福建）和多轨授权（由数源部门分别对外授权，如济南）；从授权内容上看，可以分为概化授权（集中授权给一个市场主体，如上海）和场景授权（将特定场景范围内公共数据授权给某个市场主体，如北京）；从授权对象上看，出于数据安全考虑，通常授权给本地国有企业，数据运营单位通过“可用不可见的方式”使用数据。根据“数据二十条”的意见，暂且搁置数据所有权争议，而实施“三权分置”：数据资源持有权配置给数据主管部门和数源部门，数据加工使用权、数据产品经营权则归数据运营单位。 以北京市为例，2020年9月，北京市经信局在市大数据平台上专题开辟“金融数据专区”，并将其作为北京市政务数据在金融领域社会化利用的统一接口，授权北京金控集团代为运营，子公司北京金融大数据有限公司具体运营。通过多方安全计算、联邦学习、同态加密、数据脱敏、多户隔离、目录区块链等技术将政、企两端的数据统一管控、授权共享（如图2）。通过“金融数据专区”，有效共享了政府数据的“使用权”，打造了“政采贷”产品。相关合作银行通过对政府采购历史交易情况进行评估画像，为有需求的企业提供授信。截至目前，平台已汇聚北京各委办局2300余项高价值数据，实现市场主体全覆盖，数据总量超50亿条，数据服务调用 量累计近2亿次[6]。 当然，目前的公共数据授权运营还处在探索阶段，存在悬而未决的问题。例如，数源部门参与公共数据运营不积极；规则对于被授权主体的责任规定还不清晰；公 [4]中国网络空间研究院.国家数据资源调查报告2021[R].中国网络空间研究院,2022. [5]沈斌.公共数据授权运营的功能定位、法律属性与制度展开[J].电子政务,2023(11):42-53. [6]人民网.数据总量超50亿条北京金融公共数据专区京云征信平台实现市场主体全覆盖 [OL].[2024-01-21]http://bj.people.com.cn/n2/2024/0121/c14540-40721096.html#/[2024-01-23]. 共数据授权运营对传统数据开放存在“挤出效应”。政府虽然通过“技术反哺”获得隐性收益，但在起步阶段大部分地方运营的整体经济收益还很有限，未来如何有效界定收益分配值得考虑。 图2：北京市金融数据专区运营模式资料来源：作者自制（参考《北京市大数据建设简明读本》） 2.国际：开展有偿的政府数据公开实践 公共数据授权运营在国外虽无直接经验，但是以欧美国家悠久的政府数据有偿公开实践，可为我国提供借鉴。美国从从1966年《信息自由法》到再到2020年联邦政府的公共数据治理“十年规划”，制定了完善的数据开放政策法规体系。欧盟2003年发布《公共部门信息再利用指令》，后经2013年和2019年两次修订，规定了公共部门信息范围、使用公共信息的授权、用户最感兴趣和最常使用的信息类型、以及公共部门应如何收费等内容。 国外公共数据的授权使用通常由政府主导全流程的数据资源化，再搭建公共数据平台汇聚数据，并通过协议、许可等方式，直接授权市场主体使用公共数据及其加工形成的产品服务。为防止寻租，基本以成本利益补偿为收费原则（含完全成本补偿、边际成本补偿、许可费用、版权使用费等形式）。英国和日本还设计了许可收费机制，通过许可授权协议，确定数据授权条件、范围和费用，廓清相关主体的权责利。此外，政府还可以从专项基金获得收入，例如英国专门设立了数据发布基金（RDF）和开放数据突破基金（ODBF）。 当然，政府公开数据的可用性是普遍问题。欧美通过鼓励企业、社会组织和科 学家共同参与公共数据供给。美国通过开放自身丰富的数据资源，吸引企业参与公共数据商业性开发利用和成果市场化推广服务；还通过特许经营权、激励政策等方式鼓励企业开放自身数据。 （二）市场业务创新：开展数据信托 1.地方：推出少量的数据信托业务与产品 数据信托回应的是保障个人数据权利，并盘活更广泛意义上数据资产流通价值的问题。在数据信托中，数据提供方将数据作为信托财产设置信托，信托机构对数据进行管理，增值收益按照合同进行利益分配。数据信托机构此间扮演着数据权利保护、价值增值、关系协调和管理责任履行的职能。通过数据信托，数据流通关系由原来数据主体与数据控制者间的极度不平衡的二元结构，演变为数据持有权人 （委托方）和数据信托机构（受托方）间的信托关系、数据信托机构（受托方）与数据使用者（需求方）间的许可或开发合同关系两个独立的法律关系，实现信任的制度供给。数据信托还通过有专业机构长期管理、融资和开发，大大提升数据资产的增值活性（如图3）。 目前，国内进行了数据信托的少量尝试。首单数据信托来自2016年中航信托 （2016）182号数据财产信托计划（总规模为3000万元）。委托方数据堂公司先将数据资产使用权进行信托，尔后中航信托对数据资产进行管理、销售，获得使用费作为资产收益。由于数据堂与宁波梅山保税港区航风投资管理合伙，签订了《信托收益转让协议》，故航风投资成为最终受益人，数据堂获得转让收入。一些地方也开始产业政策设计，如《湖北省数据要素市场建设实施方案》提出“探索‘数据信托’等个人数据受托新模式，开展个人数据受托试点”。 当然，我国开展数据信托业务还存在诸多待解决的问题。信托关系具有突出的法律属性，涉及数据产权问题，关系到数据财产的权利人是数据提供者还是数据控制者。在此基础上，还需要再进一步解决风险管理、侵权救济、运营模式可持续性等实践问题。 图3：数据信托运营模式 资料来源：作者自制 2.国际：美国“信息受托人”和英国“数据信托” “数据信托”概念是近年由英美提出。目前国外的数据信托也分为美国“信息受托人”和英国“数据信托”两大模式。美国直接将受托人的信义义务赋予数据控制者，认为数据控制者就对个人数据负有信托法上的“信义义务”，是广义上的数据信托。这一模式在印度2023年8月印度通过的《数字个人数据保护法》上也得到了体现，该法首次在法律层面上确认“数据信托”的概念，将数据主体和数据控制者之间定义为信托关系。但这一方案存在局限——信义义务的核心是忠实义务，而实践中数据控制者往往就是个人数据权利的滥用者和侵害者，委托人和受托人之间存在的固有利益冲突关系，使得即使给它们套上一层信托关系的外衣也显得于事无补。 英国模式在个人数据权利人与数据控制者之间，设立第三方独立机构作为信托机构（受托人），管理个人数据，以保护个人数据权利不受数据控制者的侵犯，是狭义上的数据信托。英国开放数据研究所（ODI）开展了多次试验。例如，2018年，在英国政府的资助下，ODI探索将数据信托应用于解决非法野生动植物贸易、减少食物浪费和改善城市公共服务。 但也可以发现，英美数据信托目的更多是为了促进数据保护、共享与治理，而非数据要素市场化。日本“数据银行”在第三方数据信托理论的基础上，进行了市场化运作的进一步尝试。日本“数据银行”（TDB）对个人行为数据、金融数据、医疗健康数据等进行分类管理；设置“数据商店”（PDS），在明确授权的情况下，可以将这些数据变为流通和交易的资产，从而获得数据需求方的佣金，进而支付给个人或企业作为对价。在日本《个人信息保护法》（APPI）约束下，数据银行为个人数 据的合理利用和市场交易提供了有效的机制。 （三）组织主体创新：成立国资数据集团 1.地方：通过国资功能性平台企业规划数字产业 国资数据集团主要回应的是管理地方数据资产的问题。在“土地财政”乏力和数字创新驱动的背景下，国资数据集团成为地方政府的新“宠儿”。国资数据集团相似于过去的城投集团，但更强调平台属性，是“数字财政”下地方国有龙头企业的新形式。它们的定位是国有资本控股的功能性平台企业，是地方组织规划本地数字产业、桥接政府与市场主体的核心抓手，被赋予如下角色：城市数据基础设施建设与运营、数据要素市场孵化和建设、数字产业化和产业数字化应用场景开发、城市数字经济发展研究[7]。目标是通过集团化的运作模式实现区域内数据要素的重新整合，激活区域数字经济活力。 区别于传统，在数字创新生态系统中，政府由于掌握大量数据资源和场景应用知识而成为有力的“创新开发者”[8]。具有政府背景、熟悉政府业务逻辑的国资数据集团能够对公共数据运作更为了解；并且，地方政府亦考虑到公共数据的敏感性，交由国资数据集团更能实现风险管控。因此，国资数据集团的涌现成为极具中国特色的创新实践。2017年“数字经济”概念