财政政策在经济抵御气候冲击中的作用

授权公开披露 授权公开披露 政策研究工作文件10982 财政政策在经济抵御气候冲击中的作用 ArmonRezaiFranzRuchRishabhChoudharyJohnNanaDarkoFrancois 经济政策全球部2024年11月 政策研究工作文件10982 Abstract 气候变化对发展中国家的影响日益严重，这为风险管理带来了挑战，并要求提高抵御能力。本文探讨如何减轻此类气候冲击对发展中国家的影响，特别关注财政政策在创造和增强经济抵御能力方面的作用。利用自然灾害数据， 分析显示，在财政空间受限的经济体中，负面效应更为显著。在对一个小开放经济体的应用研究中，论文测试了世界银行宏观经济和财政模型中短期和长期灾难影响非线性的存在，并阐述了财政政策在缓解冲击中的重要性。 这篇论文是由世界银行经济政策全球部门出品。作为一项更大努力的一部分，世界银行致力于为其研究提供开放访问，并为全球发展政策讨论做出贡献。政策研究工作论文也在网上发布于<http://www.worldbank .org/prwp>。作者可以通过以下邮箱联系：arezai@wu.ac.at；fruch@worldbank.org；rchoudhary@worldbank.org；jfrancois1@worldbank.org。 该政策研究工作论文系列传播正在进行中的研究成果，以鼓励关于发展问题的交流和讨论。该系列的一个目标是迅速发布这些发现，即使展示尚未完全打磨成熟。这些论文标注有作者姓名，并应据此引用。本文中表达的观点 、解释和结论完全是作者们的个人观点。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属组织的观点，也不代表世界银行执行董事或他们所代表的政府的观点。 由研究支持团队制作 财政政策在经济抵御气候冲击中的作用 ArmonRezai，FranzRuch，RishabhChoudhary和JohnNanaDarkoFrancois1 关键词：财政政策;经济韧性;气候;自然灾害JEL代码:H2;H12;O44;O47;Q54。 1ArmonRezai：维也纳经济与商业大学，也隶属于IIASA和CEPR。电子邮件： arezai@wu.ac.at通讯作者FranzRuch：财政政策与可持续增长，世界银行。电子邮件：fruch@worldbank.org RishabhChoudhary：财政政策与可持续增长，世界银行。电子邮件：rchoudhary@worldbank.orgJohnNanaDarkoFrancois:财政政策与可持续增长，世界银行。电子邮件:jfrancois1@worldbank.org 本文由韩国发展研究院（KDISchoolofPublicPolicyandManagement）资助。我们衷心感谢世界银行MFMod模型团队提供的显著支持和输入，包括CharlJooste、FlorentMcIsaac和尤其是BarisTercioglu。本文还受益于DirkHeine、GregorSemieniuk和EmiliaSkrok提供的宝贵意见和建议。本文中的发现、解释和结论完全由作者负责，不应归因于世界银行、其执行董事或他们所代表的国家。 1.Introduction 气候变化及其影响日益严重，发展中国家的社区受到不成比例的影响。尽管气候相关灾难的影响重大，但旨在减轻这些影响的政策在政府和为其提供咨询的国际机构的宏观经济分析中仍然相对不足（Hochrainer-Stigler2021，WorldBank2013）。这一点在气候灾难对政府财政和宏观经济的总体影响方面尤为明显。当前的财政政策工具往往将气候损害视为不太可能发生的事件，并未优先考虑减缓和适应措施，导致财政或宏观经济影响（包括对经济增长、外部收支平衡或债务可持续性）的纳入几乎可以忽略不计或完全缺失。 气候变化相关的灾害风险加剧，为成功的风险管理创造了更加具有挑战性的环境。随着气候变化的持续，经济系统达到临界点（如经济承受能力）的可能性也在增加，这种风险被称为“阈值风险”（Reichstein,Riede,andFrank2021）。此外，气候变化相关的灾难可能与其他经济风险相互强化（“风险叠加”或“连锁风险”）。自然灾害的系统性要求在预测经济发展和设计财政政策时必须考虑气候变化的影响（Hochrainer-Stigler等，2023 ）。目前，用于指导政策制定者的大多数模型未能充分代表气候风险及其与国家经济增长和财政可持续性的交互作用、财政政策对这些风险的应对措施以及它们如何与其他发展中国家面临的经济风险相互作用（Reichstein,Riede,andFrank2021）。在本文中，我们探讨通过财政政策增强经济韧性以减轻此类气候冲击的影响。我们重点关注发展中国家的背景，并考虑到阈值和连锁气候风险。 经济韧性取决于经济体对气候冲击的暴露度、脆弱性和吸收能力（IPCC2023），而财政政策在抵御和恢复这些冲击中扮演着重要角色。我们首先从阈值风险和自然灾害及气候变化影响相关的风险叠加角度来讨论这一点。阈值风险是指围绕某个阈值（或临界点）的小幅变化会导致经济动态发生显著且可能难以逆转的重大转变。风险叠加是指多种风险相互作用并放大彼此的影响，这需要系统性的风险管理策略，包括财政政策，以减轻自然灾害和环境风险对经济的影响。这种风险管理特别适用于应对能力有限且更易受冲击的发展中国家。财政政策能够动员灾后所需的必要资金。 在应对努力和快速恢复（即财政政策在经济韧性方面的逆周期作用）的同时，财政政策在灾难前规划中也至关重要，因为它可以激励长期韧性投资、转移风险并为债务融资的危机响应提供财政空间。接下来，我们从实证角度探讨气候风险与财政政策之间的联系 ，旨在量化现有财政政策下气候冲击对产出的影响。使用EM-DAT数据库中的自然灾害造成人员死亡或受影响人数的数据，我们的分析表明，财政空间受限的经济体（通过高政府债务、顺周期政策和持续预算赤字来代理），在自然灾害面前遭受更显著的负面影响 ，这表明其有效应对能力较低。 我们随后使用世界银行的宏观财政模型（MFMod）来研究自然灾害对经济韧性和财政韧性的影响。MFMod是世界银行的主要预测工具之一，为定制化的国家分析提供了基础。其主要目的是生成特定国家的宏观经济和财政变量的预测，并评估政策变化的潜在影响 。重要的是，MFMod框架允许同时评估政策影响（包括与气候相关的灾害影响）以及传统经济指标，如经济增长、财政可持续性、通货膨胀以及外部账户的稳定性。Hallegatte 、Jooste和McIsaac（2024）利用MFMod研究自然灾害的宏观经济后果，重点关注货币政策。借助MFMod对国家账户的详细描述，我们专注于自然灾害的财政方面。因此，我们将宏观经济建模与灾害研究中的“融资缺口”分析相结合（参考Mechler等，2006）。 我们构建了一个小型开放经济体的模型，该经济体高度依赖旅游业且对气候事件极为脆弱。我们模拟了对该国现有资本存量造成5%和10%破坏性冲击的影响，以模拟自然灾害的效果。我们探讨了几种重建资金来源的方式（债务融资、重新分配现有的经常性和资本支出，或增加收入），并通过将灾害规模翻倍来测试是否存在门槛效应。这导致在五年内产生更严重的GDP影响，并在长期内产生显著更大的影响。不同资金来源方式下的影响各不相同。如果没有进行重建努力，我们在整个模拟期间发现GDP损失翻倍。因此 ，门槛效应的存在归因于政府吸收更大气候冲击的能力（或缺乏能力）。为了检验风险叠加效应，我们在存在其他宏观经济冲击的情况下重复此过程，并未发现这会导致经济对气候冲击的不同反应。 本文结构如下。在第二部分中，我们描述了门槛风险和风险累积，并探讨它们与经济韧性之间的关系。我们还提供了财政政策在减轻经济影响方面的角色视角。在第三部分中 ，我们在现有财政政策结果的背景下，展示了气候冲击与经济韧性的实证联系。在第四部分中，我们研究了MFMod中的门槛效应和级联效应，并提供了这些效应如何影响经济韧性的场景分析。最后，在第五部分中，我们讨论了门槛风险和风险累积的政策含义，并提出一些结论性观点。 2.门槛与复合风险、经济韧性与财政政策：一个框架 自然灾害的频率、强度和持续时间预计会因气候变化而增加（IPCC2023）。经济体系需要发展相应的能力和实施政策以成功应对和适应这些风险，确保能够抵御气候和经济冲击，减轻对生命和生计的影响，并迅速恢复到最大生产能力。风险不仅源于自然灾害本身，还源于经济体系对这些灾害的暴露性和脆弱性（IPCCSREX2012）。《Sendai减少灾害风险框架》将灾难定义为“由于危险事件与暴露度、脆弱性和能力相互作用而导致社区或社会在任何规模上出现的功能严重中断，其结果可能包括但不限于人类、物资、经济和环境的损失及影响”（UNDRR2016）。 稳健的风险管理政策减少了环境灾害的影响，同时保持了对其他经济风险的有效管理。一个国家适应和应对能力的适当水平不仅取决于特定的风险特征，还取决于风险之间的相互作用及其管理中的权衡。我们重点关注自然灾害对经济造成风险的两个方面：阈值风险和复合风险。 阈值风险描述了跨越特定阈值或触发临界事件的概率。临界事件是指在关键阈值或点处 ，外部条件的相对小的变化可能导致系统状态发生显著且往往不可逆的转变。临界事件与非线性动力学相关，在这种动力学中，系统的响应在某一阈值之后变得不成比例地放大。因此，阈值风险指的是同一类型的冲击对系统状态的影响程度不同，导致经济动态发生不成比例的、可能不可逆转的大幅变化。这种变化取决于系统距离阈值（或临界）点的远近。这些点可以在各种经济背景下显现，预示着 市场行为、投资者情绪或整体经济稳定性出现突然变化。经济上的临界风险示例包括金融市场泡沫，在这种情况下，由于轻微的冲击（例如投资者信心或外部经济条件的变化 ），资产价格可能会突然且大幅下跌，此前这些资产价格经历了快速但不可持续的增长 （Kindleberger1978；Blanchard1979）。类似地，债务动态也存在阈值点，在此点上偿还债务变得越来越具有挑战性。拥有高水平债务的经济体容易达到这样的临界点：一个小的经济冲击或利率上升都可能导致债务危机，使得债务无法偿还，进而引发财政困境并可能违约（Minsky1986；AdrienandShin2010）。越过临界点通常会导致系统状态或行为的持久改变，并通过自我强化的反馈机制驱动和稳定新的状态。 风险复合现象发生在多种风险相互作用或相互放大时，需要采取更为复杂的风险管理政策（UNDRR2016）。这些风险可能会加剧每个单独风险的整体影响，并引发连锁反应 ，使得单独应对每种风险变得更加困难。经济风险、自然灾害和公共卫生危机往往是复合风险出现的典型情境。在触发反馈循环和风险复合的过程中，复合效应会削弱系统的韧性并加剧整体风险情景。因此，管理复合风险需要一种细腻且全面的方法，考虑不同风险因素之间的复杂互动，尤其是在面对全球挑战如疫情和气候变化的情况下。复合风险的跨部门性质要求协调和多方位的响应，强调增强整体韧性和在各个领域促进合作以有效应对复合挑战的复杂性。 阈值风险和复合风险对于发展中国家尤其重要，因为这些国家对冲击的脆弱性不成比例 ，并且有限的能力来应对影响（例如，由于高债务或财政空间有限）。自然灾害和气候风险只是这些经济体政府面临的不稳定性来源之一，而各种经济风险已经威胁到金融稳定、经济增长以及政府提供基本公共服务的能力。政府面临的挑战包括收入流对市场波动的脆弱性和支出的快速增加，但也包括行政层面的风险吸收能力。重要的风险来源还来自全球市场，形式上包括外部需求的变化、债务融资的成本和可用性以及货币波动。这些经济风险已经表现出阈值效应、连锁动态和自我强化动态。例如，先前积累的大量外债会增加金融脆弱性并加剧风险。 一个国家的概况中，政府的债务融资问题可能会蔓延至外汇市场，而外汇动态往往具有自我强化的特点。发展中国家商品和农产品在经济