林双林：我国有财力实行幼儿园到高中免费教育吗？

幼儿园到高中的免费教育的必要性与新增财政负担 林双林1 摘要：中国实行从幼儿园到高中阶段的免费教育很有必要而且可行，在目前基础上全国财政性教育经费从目前占GDP的4.0%增加到4.3%就可以基本实现13年免费教育。我国1986年实行9年免费义务教育，同时实行中等教育分流。目前，9年免费教育已经不足，为促进经济发展、增强社会公平、调动生育积极性、提升居民消费积极性，以及增强人们归属感和责任感，我国应尽早实行从幼儿园到高中阶段的政府免费教育。高中免费后应取消高中和中职强制性分流。包括德国、法国、美国、印度在内的许多国家先后实行12年或以上的免费教育。其实，中国政府财政性教育经费2021年已占到高中教育的经费的80.1%，中职87.62%，幼儿园54.16%，总共72%；免除学费和其它收费每年需增加财政性教育经费约3,500亿元，占GDP的0.3%。2021年法国政府教育支出占GDP的比重为5.25%,印度为4.64%；2020年美国为5.44%，我国2021年为4.01%。中国不少发达地区只需要将财政性教育经费提高到GDP的3%或4%。为给扩大免费教育融资，我国可以增加财政性教育经费；加大中央政府教育投入力度；减少政府海外投资，转而投向国内教育；引入地方个人财产税和销售税。总之，实行幼儿园到高中阶段的免费教育属于投资未来，既有利于效率的提高，又有利于公平的增进，是一举多得的举措，财政也负担得起。 1.引言 对个人来说，教育关系着前途和命运；对国家来说，它关系着未来的竞争力；对社会来说，它关系着文明和进步。让所有孩子都能受到良好的教育是人类的理想。人出生在不同的家庭里，有的富裕，有的贫穷；有的父母文化程度高，有的文化程度低；有的在城市，有的在农村。总之，出生不由己。在丛林法则下，弱肉强食，适者生存。经济的发展，恻隐之心的增强，道德准则的出现，文明程度的提高，人们认为应该给出生在不同家庭的孩子同样的受教育机会。两千多年前，孔子就提出，“有教无类”，不分高低贵贱，对人都提供受教育的机会。 教育分义务(compulsory)教育和非义务教育；以及免费教育和自费教育。义务教育是指受教育者有义务（duty）接受教育；免费教育，是国家或学校为受教育者提供不收费的教育。义务教育，往往是免费的；但免费教育不一定是义务教育,人们可以不接受免费教育。在我国，义务教育常常被误认为国家有义务、有责任为受教育者提供教育，因此，不时看到专家学者和民意代表倡导普及“12年义务教育”。其实，不是所有发达国家都强迫人们接受12年或以上的教育。 我国在清朝末年就开始推行义务教育。但是，整个20世纪上半叶，长期兵荒马乱，教育没有得到很好的发展。新中国成立后，政府开始办识字班、扫盲班，普及小学教育。上世纪60年代中期，政府开始兴办农业中学，为考不上普通中 学的农民子弟提供上中学的机会。1970年开始，本着“学制要缩短”的原则，国家力推七年一贯制教育，小学五年中学两年，这样大部分农村孩子能上初中了。那时的高中也是两年，所以从小学到高中毕业共需九年时间。改革开放后，国家又恢复了小学到高中十二年的学制。1985年，国家开始强调教育改革。1986年通过义务教育法，实行小学和初中九年制义务教育。同时，我国实行中等教育分流，一部分进入高中，一部分进入中等职业学校。本世纪初，普及九年义务教育的目标已经基本实现。 这些年来，一些学者纷纷建议，实行十二年免费教育。2全国人大2017年提出“关于将高中阶段教育纳入义务教育体系的建议”，教育部正式回应，认为目前条件尚不成熟。一是从义务教育性质和面临的困难来看，义务教育是国家依法统一实施、所有适龄儿童少年必须接受的教育，具有普及、免费、均衡和强制的特点；二是从发展阶段看，我国仍处于社会主义初级阶段，当前面临经济下行压力大、财政收支矛盾突出等新形势；另外还有其他一些考虑。全国人大是中国的立法机构。 2020年全国政协十三届全国委员会第三次会议提出“关于普及高中阶段义务教育的提案”。有关部门认为，目前普及十二年义务教育的条件尚不成熟，当前和今后一个时期巩固九年义务教育仍然是一项主要任务，财政教育投入需要坚持雪中送炭，既尽力而为，又量力而行，防止出现财力不可持续的问题；中高收入、高收入国家和地区义务教育平均年限分别为9.8年、10.4年，所以，我国目前属于中高收入国家，实行九年义务教育是适当的。 强制性十二年义务教育暂且不谈，本文把焦点放在免费教育上。中国有必要扩大免费教育吗？国家财政到底有没有财力扩大免费教育？本文想就两个问题进行探讨，并给出答案。 第2节讲国际上免费义务教育的兴起与发展，第3节讲中国义务教育和免费教育的现状，第4节分析实行幼儿园到高中免费公共教育的必要性，第5节分析我国实行从幼儿园到高中免费公共教育的成本，第6节探讨如何为幼儿园到高中免费教育如何融资。 2.幼儿园到高中免费教育在国际上是大势所趋 世界上第一个实行义务教育的国家是德国。早在16世纪末，一些地区就通过了义务教育法令。在德国人安德里亚1619年描绘的《基督城》的理想世界里，对青少年儿童就实行免费教育。1717年，普鲁士王国出台义务教育法令，强制孩子们上学。后来，几乎所有的欧洲君主制国家都效仿这一制度。当时，教育不是被看作权利(right)，而是被看成是义务(duty)。教会需要扩大宗教教育，君主需要遵纪守法的臣民，经济需要训练有素的工匠和工人。义务教育最初是为低阶层而设的，贵族、神职人员和城市中产阶级有权把孩子送到修道院、贵族学院或城市学校接受教育，也可以在家中对子女进行教育（home schooling）。3低阶层 的人们收入低，这样义务教育往往是免费的。目前，德国实行12-13年义务教育，大部分州从5岁到18岁，有5个州从6岁到19岁；还有一个州Nordrhein-Westfalen的全日制义务教育的期限为9年或10年，具体取决于教育课程的持续时间。 目前，有约四分之一的欧洲国家，教育或培训是义务的，持续11年以上，通常持续到18岁。法国规定了最长的全日制义务教育/培训年限，实行15年义务教育，从3岁到18岁的。16岁至18岁的年轻人可以通过不同的方式履行义务培训的义务：学校教育、学徒制、培训课程、公民服务、职业融合措施，等。 匈牙利和罗马尼亚要求所有学生必须接受13年的义务教育。芬兰12年义务教育，6岁到18岁。卢森堡12年义务教育，从4岁到16岁。匈牙利13年义务教育，3岁到16岁。希腊11年义务教育，4-15岁。大部分的国家实行10年义务教育。例如，在丹麦、挪威、瑞典、爱尔兰、西班牙、意大利要求6至16岁的儿童必须接受义务教育，或直到学生完成三年的初等教育为止。在一些国家，在某些条件下，可以在家中提供义务教育/培训。4 美国的第一部义务教育法于1642年在马萨诸塞湾殖民地颁布。清教徒们认为教育是一种道德和社会义务。5美国公立教育兴起于18世纪末。1790年，宾夕法尼亚州成为第一个要求无力负担学费的人享受某种形式的免费教育的州。纽约州于1805年通过了类似的立法。1820年，马萨诸塞州成为第一个建立免学费高中的州。到1930年，所有内陆48个州都通过了义务教育的法律。1965年，联邦政府通过《初等和中等教育法案》，为各州提供大量转移支付，实行从幼儿园到高中的13年免费公共教育。目前，一些地区将免费教育提前到3岁，有的甚至提前到两岁（如纽约市）。 美国各州的接受义务教育的年限不等，有的州12年或以上，如阿肯色5-17岁，康涅狄格、夏威夷5-18岁，加利福尼亚6-18岁，马里兰5-18岁，弗吉尼亚5-18岁，华盛顿特区5-18岁，密执安6-18岁，宾夕法尼亚6-18岁，俄亥俄6-18岁，威斯康星6-18岁，犹他6-18岁，俄克拉荷马5-18岁；一些州实行10-11义务教育，如亚利桑那6-16岁，科罗拉多6-17岁，佛罗里达6-16岁，伊利诺6-17岁，明尼苏达7-17岁；内布拉斯加7-18岁，新泽西6-16岁，纽约6-16岁，有的低于10年，如蒙塔纳7-16岁，北达科他7-16岁。 亚洲国家实行高中免费教育的国家也在增加。韩国国会2019年通过关于高中免费教育的《初中等教育法》修订案。规定，到2021年所有高中生都将接受免费教育。马来西亚、印度也实行12年免费公共教育。新加坡实行小学6年免费教育和普通中学5年、快捷中学4年的免费教育。 日本实行9年免费义务教育。但比较一下日本与其他实行12年以上免费教育的主要发达国家的人口增长率，老龄化程度，经济增长率，人均GDP，和政府债务负担，并没有看出日本有什么优势。另外，继大版之后，东京宣布也从2024年起实施高中免费。 南美洲的大部分国家，包括巴西、墨西哥、哥伦比亚、阿根廷、秘鲁，实行免费幼儿园到高中的免费教育。非洲的加纳、马达加斯加、马拉维、塞拉利昂、多哥和赞比亚等国近年来也实行了高中免费教育。6近几十年来，一些非洲国家越来越认识到免费提供中等教育的重要性。例如，加纳于2017年启动的免费公立高中政策。该政策旨在消除中学教育的成本障碍，包括学费、教科书、寄宿和膳食。7 3．中国义务教育的发展 3.1我国免费义务教育状况 1982年12月，第五届人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定:“国家举办各种学校，普及初等义务教育。”这是中华人民共和国成立以来，首次以法律形式确定在我国普及初等义务教育。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出了普及9年义务教育的任务。1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，其中有9年制义务教育的条款。该法于1986年7月1日施行。国家实行9年义务教育制度。教育法规定，凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育；条件不具备的地区的儿童，可以推迟到七周岁。 1992年，国家决定到本世纪末基本普及9年义务教育，基本扫除青壮年文盲。近年来，5年小学，4年初中在我国开始流行，挑战传统的六三学制。目前两种学制并存。 2007年3月，珠海提出到2010年要实现教育现代化，随后，珠海市就开始部署调研和制定12年免费教育方案。4个月后，《关于推进教育现代化若干问题的实施意见》下发，意见中提出，“从2007年秋季起，对本市户籍的中小学生实行免费教育，义务教育阶段免书杂费，高中教育阶段（普通高中、职高、技工、中专）免学费”，开创中国免费教育的先例。当时，珠海市普通高中每学期学费为每人810元，一般中等职业学校每学期学费每人1,060元，中专学校学费为每学期每人1,500元至1,800元。同时，珠海市区小学生每学期书杂费为680元，初中每学期书杂费为1,020元。据《2008年珠海市年鉴》， 2007年珠海为此每年需增加财政补贴1.97亿元。其中九年义务教育阶段123,653人，需新增书杂费补贴1.015亿元；高中阶段41,870人，需新增学费补贴9,521.8万元。按规定，对市级学校学生的免费补贴由市级财政全额负责，对区级学校学生的补贴则由市、区两级财政各自分担50%。 2012年，内蒙古投入20亿元，对高中阶段的所有学生全面实施“两免”（免学费和免费提供教科书）政策，实现小学、初中和高中阶段12年免费教育，成为全国首个在省级行政区范围内实现12年免费教育的地区。 西藏自治区目前实行15年免费教育。2007年起西藏在全国率先实现城镇义务教育免费。2011年开始，西藏对农牧区学前教育实行免费政策，同年秋季西藏高中教育阶段(含中等职业教育)全部实行免费教育政策。从2012年秋季学期开始，西藏全面实现15年免费教育，即学前3年、小学6年、初中3年和高中3年全免费。2012年 秋 季 学 期 开 始 ， 西 藏 自 治 区 决 定 实 施 城 镇 学 前 教 育 免 费政 策 ， 实 施 范 围 及 对 象 包 括 城 镇 幼 儿 园(含 民 办 、 其 他 部 门 办)在 园 幼儿 ， 年 生 均 免 费 标 准 达3,600元。 2016年秋季学期