目的地净零排放：迫切需要对航空和航运征收全球碳税（英）2024

IMF员工气候注释2024/003 气候员工 NOTES 目的地净零：迫切需要对航空和航运征收全球碳税 西蒙·布莱克、伊恩·帕里、苏纳利卡·辛格和内特·弗农·林 ©2024国际货币基金组织 目的地净零：迫切需要对航空和航运征收全球碳税 国际货币基金组织工作人员气候说明2024/003西蒙·布莱克、伊恩·帕里、苏纳利卡·辛格和内特·弗农·林* 基金组织工作人员说明系列旨在迅速传播基金组织对关键 免责声明: 经济问题对成员国及更广泛的政策社区的影响。国际货币基金组织（IMF）工作人员气候简报提供了关于气候变化对宏观经济和金融稳定影响的分析，包括减缓、适应和转型等方面的影响。IMF工作人员气候简报中的观点由作者提出，但不一定代表IMF、执行董事会或管理层的观点。文中“国家”和“经济体”的表述，在所有情况下并不一定指国际法和实践所理解的主权国家。这些术语也涵盖了某些非主权领土实体。地图上的边界、颜色 、面值和其他信息，并不表明国际货币基金组织对任何领土法律地位的判断或对其边界的认可或批准。 推荐引用:布莱克、西蒙、伊恩·帕里、苏纳利卡·辛格和内特·弗农·林。2024年。“目的地净零：迫切需要对航空和航运征收全球碳税。” 注2024/003，国际货币基金组织，华盛顿特区。 ISBN: 979-8-40029-024-4(纸质)979-8-40029-036-7(ePub)979-8-40029-034-3(PDF) JEL分类号: Q31;Q35;Q38;Q48;H23;Q54;Q58 关键字: 航空，海事，净零，气候缓解，碳定价，仪器选择,设计问题,管理,国际民用航空组织、国际海事组织。 作者的电子邮件地址: slack@imf.orgiparry@imf.orgssingh9@imf.orgnvernon@imf.org *本笔记在多拉·贝德克的指导下准备。作者感谢鲁德·德·莫伊、迈克尔·基恩和塔蒂亚娜·法卡奥以及众多国际货币基金组织工作人员提供的非常有帮助的意见。 目的地净零：迫切需要对航空和航运征收全球碳税 西蒙·布莱克、伊恩·帕里、苏纳利卡·辛格和内特·弗农·林* 2024年10月 Summary 减少国际交通运输领域的碳排放长期被忽视。航空（主要是客运飞行）和海运占全球二氧化碳排放的比例正在迅速增长。对这些领域使用的燃料征收全球碳税可以在两个方面促进气候缓解。首先，这将激励效率提升和技术发展，加速这些行业的去碳化进程。其次，到2035年，它每年可能带来高达2000亿美元的收入，有可能将当前全球气候融资额翻三倍。存在重大的政治障碍，特别是达成关于收入分配、价格水平以及管理影响等方面的共识，这对航空业来说尤为重要，而对海运业则相对较小。另一种可能性是建立排放交易系统，但其需要更大的能力要求。其他选项包括“收费和回扣”或可交易的表现标准，这些措施虽然对价格的影响较小，但产生的收入较少或几乎为零。本报告使用新的模型评估这些政策对燃料使用、排放、收入和成本的影响，并建议如何引导国际航空和海运向正确的方向发展 。 Introduction 在国际航空和航运中，全球碳定价具有强烈的双重理由。 碳定价往往适用于二氧化碳(CO2)在国家层面可以针对排放或燃料实施此类措施，但也可应用于全球性行业，如国际航空（主要是客运飞行）和海运（也称为海上运输）。1这将带来两大主要益处。首先，所有能源消费部门必须在本世纪中叶实现去碳化，以实现《巴黎协定》的温控目标（将升温限制在工业化前水平以上1.5°C至2°C），包括国际航空和海运等难以减排的部门。碳定价可以提供必要的价格信号，促进低碳技术的成本有效开发和部署，并激励提高能效。其次，与净零排放相一致的价格机制可以确保这些目标的实现。2目标可能显著增加收入——例如，到2035年碳价格上升至每吨170美元将每年增加约2000亿 美元的收入。3这些收入可用于扩大国际气候融资(目前每年约1000亿美元)或其他目的。 全球碳定价的案例因额外的环境、行政和财政考虑而更加坚实。这些考虑因素包括： 1航运和海运在本注释中交替使用，尽管海运还包括像港口运营和水产养殖等国内活动。 2净零是指温室气体（包括二氧化碳和其他温室气体）的总排放量与移除量相等。 2 可以通过航空和海运业通过购买基于负排放技术（如直接空气捕获）的抵消来实现，或者（更争议性地）通过避免相对于理论基线的排放量来实现。然而，直接减排更为优选，因为移除措施成本高昂，并且将在本世纪后半叶实现全球净负排放时被要求使用。 3本说明中的所有货币数字均以2023年美元表示。 •排放量增长:未经缓解措施，国际运输燃料的排放量预计将在全球经济增长的推动下迅速增加，潜在地可能达到全球总温室气体排放量的15%至40%。2如果各行业按常规业务增长，而各国的去碳化速度与巴黎协定目标一致，排放量将如何变化。 •全球监督：负责各行业的监管机构，国际民航组织（ICAO）和国际海事组织（IMO），为相关领域设定了去碳化目标，并建立了从航空公司和船运公司收集必要数据的程序以应用定价系统（尽管实际执行可能委托给国家税务机关或新创建的全球实体）。 •税基流动性国际运输燃料的税基具有流动性，尤其是海运领域，这为全球协调价格提供了强有力的理由。 •财政异常:加强价格论点，因为国际航空和海运燃料不受消费税征收，并且从更广泛的财政角度来看受到favorable对待（详见后续部分）。 碳定价可以采取碳税或排放交易系统(ETS)的形式。碳税（有时称为征费）是实施全球碳定价的最简单方法之一，并且可以提供长期的价格确定性。全球ETS可以作为合理的替代方案，在国际层面可能是可行的，如欧盟排放交易体系最近将国际航空和海运纳入其中所示，但这需要更多的行政管理和企业合规能力 。 然而，存在着明确的碳定价系统面临的政治障碍-衰落是一种选择。在国际民用航空组织（ICAO）和国际海事组织（IMO）的193个和175个成员国中，就碳税的价格或排放交易系统（ETS）的排放水平达成一致可能会很困难。一些谈判者考虑将碳税或ETS的收入分配给气候融资（在补偿受影响国家如小岛国和依赖旅游业的国家后），而另一些则可能更倾向于将其用于研发（R&D）或直接纳入国家财政预算。滑梯税 （feebates）是一种替代方案，它根据排放率对航空公司或船运公司征收或返还费用，高于或低于某个阈值（“枢轴点”）。滑梯税可以帮助加速零排放燃料的采用，可以设计成能够筹集部分收入、对价格影响较小，从而减少对脆弱国家进行补偿的需求。 这份报告讨论了碳定价在国际运输燃料领域中的合理性、设计问题及其影响。。它建立在国际货币基金组织早期工作的基础上4通过考虑更广泛的政策选项，并利用最新的零排放燃料技术评估，开发更为复杂的行业建模。下一节将提供有关这些行业的更多背景信息。随后讨论国际碳定价体系的理由，并比较不同的政策选项以及关键设计问题。接下来的一节量化了碳定价系统对排放、收入、生产成本、经济成本、零排放燃料使用以及全球和各国间的分配影响的影响。最后一节提供了关于如何推进政策的简要评论。 4国际货币基金组织(2011年)；基恩、帕里和斯特兰德(2013年)；帕里、海涅基齐尔和史密斯(2022年)。 背景 国际航空和海事的CO排放量分别为610和8.5亿吨(公吨) 2 2023年，分别约占全球化石燃料CO排放量的1.5%和2%。结合起来，这些 2 部门贡献了更多的CO2排放量超过除四个国家之外的所有国家（见图1，面板1）。如果没有缓解措施，随着全球经济扩张，航空和海运排放量很可能迅速增加（参见图1，面板2）。实际上，如果各国遵循2°C情景但国际运输继续按常规业务增长，它将占全球CO₂排放量的超过15%。2到2030年减少排放，到205 0年减少25%的排放。更糟糕的是，在1.5°C情景下，国际运输可能占全球CO₂排放量的高达40%。2到2 全球二氧化碳排放量份额(%) 030年排放量将迅速上升（因为在理论上各国的净排放量将转为负值）。此处的讨论集中在CO2燃料燃烧产生的排放-关于凝结尾迹和其他非CO的讨论见附件12，影响气候的排放。 图1.国际运输的CO排放量和全球CO排放量份额221.2023年股票与大型发射器的比较2.预计股票假设全球 全球化石燃料CO份额2排放量(%) 010203040 中国 美国 印度 俄罗斯Aviation 国际运输 Japan海事 Iran印度尼西亚Germany 沙特阿拉伯韩国 脱碳，2020-50 5040302010 0 2020202520302035204020452050 1.5°C-航空2°C-航空1.5°C-海运2°C-海运 资料来源：国际货币基金组织工作人员计算。注：国内航空和海运，分别占总额的44%和21%国内和国际航空及海运排放分别未包括在内。排放数据不包括陆地-使用变化和林业。面板2中1.5°C和2°C情景的排放轨迹基于IPCC情景和修正为考虑2019-23年高于预期的排放量(见布莱克等2024年)。 表1.目标和政策国际运输 年 来源：ICAO（2022）；IMO（2023）。注：对于航空业，国际抵消可以计入减少净排放量，但海运业除外。 ICAO和IMO是负责为减少相关行业碳排放设定目标和策略的专门联合国机构（表1）。 Aviation 海事 Targets 排放量:长期 net的理想目标零CO2排放量 2050 零CO2排放 "关闭"to2050 排放量:中间 None 减少CO220–30%by 2030年和70-80％ 2040年，相对于2008 Zero-发射燃料 None 5-10%的能源使用 2030 Policies 已实施 运营商需要购买国际抵消 排放量超过85% 2019年到2035年的水平 新型船舶燃油效率和现有的船舶碳 强度标准 Under考虑 None 排放定价方案 排放主要发生在国际空域和水域，这些区域超出了 《联合国气候变化框架公约》的管辖范围，因此未被《巴黎协定》覆盖。国际民航组织（ICAO）和国际海事组织（IMO）承诺在本世纪中叶左右实现“净零”排放，并且IMO设定了减排和零排放燃料的中期目标。迄今为止实施的主要缓解政策包括《国际航空碳抵消和减排方案》（CORSIA），根据该方案 ，大多数运营商将从2026年起必须为其超过2019年水平85%的任何排放购买国际抵消信用，直到2035年。对于海运领域，相关政策包括能源效率措施、使用低硫燃料以及逐步采用脱碳技术。 所有船舶的效率标准以及最排放船舶的碳强度标准（按容量吨英里计算），尽管也在考虑排放定价系统。 国际航空和海事部门在一些显着方面有所不同。主要区别如下： 2.按活动类型划分的排放量 100 80 60 40 20 Other 容器干散货油轮Freight 0 航空(2018)航运(2023) 乘客 来源：格弗等人（2019年）；和联合国贸发会议（2023年）。注：格弗等人（2019年）提供了来自总航空（包括国内和国际 ）的排放量估算值，并假设这些比例同样适用于国际航空的排放量。在乘客航空领域，商务旅行占机票销售的10%至15%。对于航运业，其他类别包括车辆、滚装船、客船、海上石油钻井船以及服务和支持船舶。 资料来源：国际航空运输协会(2024年)；贸发会议(2024年) Shipping Aviation(运费) Aviation(乘客) 图2.排放源和燃料份额 1.燃油成本在产品价格中的份额 百分比15 •燃料强度：平均而言，燃油输入成本约占航空公司机票价格的20%，但仅占从船只和飞机进口货物价格的3%到5%（图2，面板1）——因此 ，碳定价导致的燃油价格上涨可能会显著影响国际航空旅行的价格并减少其需求，但对海运产品或航空货运的影响不大。5 •产品类型国际航空旅行主要是一种消费品，其中休闲旅行占大约70%的出行量；而海运则主要 是中间投入品，货物运输占排放量的95%（如图2。 19