新能源专题报告：招期新能源电力系列专题研究二：我国电力体制改革及电价调控机制

期货研究报告|商品研究 专题报告 招期新能源电力系列专题研究二：我国电力体制改 革及电价调控机制 2024年10月21日 新能源专题报告 随着我国电力市场建设的稳步推进，多元、有序的交易体系已初步形成，并将继续深化。目前，电力期货已被纳入我国期货上市计划，作为战略储备品种，将在服务国家战略与实体经济方面扮演至关重要的角色。此外，电力市场建设与新能源发展亦存在千丝万缕的联系，并深刻影响工业品成本、能源转型节奏、以及实现碳中和目标等。为了深入跟踪与研究中国电力市场，为电力期货上市做好准备，我们将开展一系列专题研究。 我国的电力体制改革可大体总结为三个时期：改革开放初期，电力建设启动“集资办电”，高度集中的计划管理体制被改变，1997年建立国家电力公司，实现行业的“政企分离”；2002年第一轮电改启动，开始中国电力市场化改 研究员：颜正野 联系电话：075582763240 邮箱：yanzhengye@cmschina.com.cn执业资格号：Z0018271 革，“厂网分开”成为这一阶段的改革主线；2015年新一轮电改启动，针对市场化改革总体目标及路径作出更详细的部署。截至2023年，中国市场化交易电量比例已达61.4%，电力市场化改革取得初步成果。 电力价格调控方面，发电侧上网电价逐步市场化。新能源发电的上网电价经历了政府定价/政府指导价、标杆电价、竞争配置与政府指导价并行、平价上 网四个时期。煤电的上网电价机制变化可以概括为经历了还本付息电价、经营期电价、煤电联动的标杆电价以及“基准价+上下浮动”的市场化电价四个 时期。用户侧电价销售电价采用双轨制，居民、农业用户实行计划轨、工商 业用户实行市场轨。工商业用户上网电价分为市场交易电价和代理购电两种。 代理购电制度在电力市场化改革中起到过渡和兜底作用。 从广东地区来看，电力季节性的供需不平衡对电力市场稳定运行带来挑战，同时也为更灵活的市场机制提供了发展机会。2023年12月28日，广东电力现货市场转入正式运营阶段，目前已形成“现货+中长期”交易模式。中长期 电力市场结构中，一级市场更关注长期稳定的电力交易，二级市场提供一个调整和优化短期电力合同的平台。为确保电力供应稳定，年度交易中以双边协商交易为主。现货市场交易较活跃，价格实时反映供需关系。 未来改革展望，新能源发电的波动性对加快构建新型电力系统提出更高要求。在此背景下，分时电价系统运用价格信号引导电力削峰填谷，促进新能源消纳。绿证交易满足公司和个人碳足迹管理的需求，进而激励绿色能源行业的更大发展。 关注点：电力市场制度改革 敬请阅读末页的重要声明 正文目录 一、中国电力体制改革历史5 （一）1978-2001年：集资办电、政企分离5 （二）2002-2015年：一轮电改、厂网分开6 （三）2015-至今：管住中间、放开两头9 二、电力价格调控机制12 （一）发电侧：上网电价市场化持续推进12 （二）用户侧：双轨制运行，工商业电价最高18 三、广东地区电力市场情况23 （一）供需：统调装机容量整体充足，发用电存在明显缺口23 （二）进展：广东电力现货市场转入正式运营阶段23 （三）2023年运行情况：中长期分两级市场进行电力交易26 四、改革展望29 （一）新型电力系统：加快推进服务新能源高质量发展29 （二）分时电价机制：优化电力资源配置，促进新能源消纳30 （三）绿证交易：和碳市场链接满足碳足迹管理需求33 图表目录 图1：我国电力体制改革历程5 图2：1985-2001年中国电力体制改革进程6 图3：二滩水电站“卖电难”缘由7 图4：中国电力系统构成8 图5：电价政策密集出台8 图6：2002-2014年我国电力设备装机容量及发电量变化9 图7：“管住中间，放开两边”的电力体制模式10 图8：电力市场建设加速推进11 图9：2015-2023年我国电力设备装机容量及发电量变化11 图10：全国市场化交易电量大幅攀升11 图11：新能源上网电价机制演变（2006-2019年）12 图12：风电标杆电价及指导价经历5次下调（元/千瓦时）12 图13：光电标杆电价及指导价经历7次下调（元/千瓦时）12 图14：新能源发电平价上网工作持续推进13 图15：2022年至今煤电价格联动15 图16：煤电容量电价实施内容15 图17：电力辅助服务的类别及产品种类16 图18：辅助服务市场规模（亿元）16 图19：2023H1辅助服务市场各类型服务占比16 图20：抽水蓄能电站电价机制17 图21：中国核电参与市场化交易比重不断提升（亿千瓦时）18 图22：2023年中国核电各发电站上网电价与当地电价对比（元/千瓦时）18 图23：工商业用电占比稳定在83%以上（亿千瓦时）19 图24：我国用户侧电价定价政策演变20 图25：我国销售电价实行双轨制20 图26：以24年8月为例，分地区代理购电价格差异较大（元/兆瓦时）21 图27：以山东省为例，代理购电价格年内波动较大（元/兆瓦时）21 图28：电力价格构成链条22 图29：广东地区发用电存在供需缺口（亿千瓦时）23 图30：夏季广东发用电缺口较大（亿千瓦时）23 图31：现货交易发现价格，中长期交易规避风险24 图32：广东市场总交易电量逐年增加（亿千瓦时）25 图33：广东现货市场发展历程25 图34：广东现货市场节点电价时序走势26 图35：2023年年度交易占比最高26 图36：年度交易中双边交易为主26 图37：2023年电源类型以煤电为主27 图38：二级市场中发电侧成交量占60%以上27 图39：月度交易中以双边协商交易为主27 图40：9月起，周及多日交易以双边协商交易为主27 图41：发电侧现货价格水平28 图42：新型电力系统建设“三步走”发展路径29 图43：各省风力发电并网消纳情况30 图44：各省光伏发电并网消纳情况30 图45：分时电价一天24小时划分多个时段32 图46：分地区电价峰谷比32 图47：近一年分地区分时电价峰谷均值（2023.9-2024.8）32 图48：绿电与碳排放交易市场链接关系33 表1：电改“5号文”具体内容7 表2：“9号文”配套文件具体内容及成效10 表3：2024年全国部分省（区）新能源参与电力市场交易方案13 表4：煤电价格机制演变14 表5：水电上网电价机制17 表6：电力用户分类及特点18 表7：电价定价方式19 表8：国网山东电价定价表（元/千瓦时）20 表9：广东统调装机容量充足（截至2024年6月30日）23 表10：广东电力市场交易品种24 表11：广东电力市场交易方式24 表12：分时电价政策逐渐完善30 表13：2024年上半年各省市更新分时电价应用范围32 表14：绿证核发现状34 表15：碳排放范围解释34 表16：绿色电力消费与试点碳市场的链接比较34 一、中国电力体制改革历史 电力行业作为国民生活命脉，与国计民生紧密联系，电力行业改革与我国20世纪历史进程紧密相连。从中华人民共和国成立至今，我国经济体制进行了一系列变革，电力体制也在漫漫长路中从单一控制走向多元竞争，从森严壁垒迈向开放市场。 我国的电力体制改革可大体总结为三个时期：改革开放初期，电力建设启动“集资办电”，高度集中的计划管理体制被改变，1997年建立国家电力公司，实现行业的“政企分离”；2002年第一轮电改启动，开始中国电力市场化改革，“厂网分开”成为这一阶段的改革主线；2015年新一轮电改启动，针对市场化改革总体目标及路径作出更详细的部署。截至2023年，中国市场化交易电量比例已达61.4%，电力市场化改革取得初步成果。 图1：我国电力体制改革历程 资料来源：招商期货 （一）1978-2001年：集资办电、政企分离 1978年改革开放以前，中国电力体系的主要特征为计划经济下高度集中的电力工业体系，进行了一系列探索性尝试。改革开放初期的中国电力工业体制经历了一段时期的国家独家经营发展阶段，政府是唯一投资主体，投资来源为中央财政预算内基建拨款。这 种模式下，电力产业建设资金来源较为受限，电力建设速度缓慢。为打破这一制约，国家相继实施“拨改贷”和集资办电等政策开拓资金来源。1987年7月，全国电力体制改革座谈会提出“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”二十字方针。 集资办电从体制上打破发电环节的垄断，为厂网分开的改革打下基础。集资办电实施后， 大量的资金持续涌入电力领域，包括地方政府、民资、外资等，电源建设发展一日千里。1985~1996年间，电力装机容量由8705万kW增加到2.36亿kW、发电量从4107亿kWh增加到1.08万亿kWh，分别增长172%、163%，年均增长率分别达到15.6%和14.8%。 图2：1985-2001年中国电力体制改革进程 资料来源：公开资料整理、招商期货 电力产业向体制放开过渡。1997年1月，国家电力公司成立，成为我国电力工业管理体制向社会主义市场经济发展的历史性转折。原电力工业部承担的国有资产经营职能和企业经营管理职能移交给国家电力公司。1998年3月，电力工业部正式被撤销，行政管理职能移交国家经贸委，至此，中国电力工业实现政企分开。 “省为实体”产生的省间市场壁垒阻碍跨省电力市场的形成。以“省为实体”的改革打破原有的大区电网结构，也形成省级电力市场彼此隔绝的格局，省际市场壁垒阻碍跨省电力市场的形成和电力资源的优化配置，埋下的种种隐患最后爆发于“二滩弃水”事件。 （二）2002-2015年：一轮电改、厂网分开 “二滩弃水”事件揭露电力市场管理问题，成为第一轮电改的导火索。二滩水电站位于四川省攀枝花市，是20世纪中国建成投产的最大水电站。二滩水电站投产后不久，出现大规模的“弃水”现象，即在有充足水源的情况下，电站因上网电价太高难以卖电，导致大量水电资源没得到充分利用。 图3：二滩水电站“卖电难”缘由 资料来源：公开资料整理、招商期货 2002年，国务院发布《国务院印发电力体制改革方案的通知》（国发〔2002〕5号） （下称“5号文”）明确的电力改革任务是“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”，被视为电力市场化改革的里程碑式文件。 政策改革任务具体内容 表1：电改“5号文”具体内容 《国务院印发电力体制改革方案的通知》 （国发〔2002〕 5号） 厂网分开将国家电力公司管理的资产按照发电和电网两类业务划分，并分别进行资产、财务和人员的重组；重组电网资产和国家电力公司管理的发电资产，设立国家电网和南方电网两大电网 主辅分离有关电力设计、修造、施工等辅助性业务单位与电网企业脱钩，进行公司化改造，进入市场 输配分开将输配电资产分离，单独核定输配电价；“十🖂”期间，电网企业可暂不进行输配分开的重组， 但要逐步对配电业务实行内部财务独立核算 建立区域性电力调度交易中心，实行发电竞价上网。在区域电网公司经营范围内，根据各地电 竞价上网 资料来源：中国政府网、招商期货 网结构、负荷分布特点及地区电价水平的具体情况，设置一个或数个电力调度交易中心，电力 调度交易中心之间实行市场开放 “厂网分开，主辅分离”目标顺利完成。2002年底国家电力公司按“厂网分开”原则 组建两大电网公司，2011年组建两大辅业集团。历时9年，以两大电力辅业集团挂牌成立、并与电网签订分离企业整体划转移交协议为标志，电力行业“主辅分离”告一段落，从组织形式上实现厂网分离和主辅分离，也从体制角度避免“二滩”现象的再次发生。 图4：中国电力系统构成 资料来源：公开资料整理、招商期货 “输配分开，竞价上网”实施状况差强人意，“标杆电价+煤电联动”机制作为过渡期选择。由于改革开放以来中国的高速发展导致电网资产庞大繁复，输配电资产难以清晰 核算，输配电价难以客观反映，从而影响竞价上网的推进进程。因此政府在2003年之后密集出台一系列政策，建立煤电联动机制，规定上网电价、输配电价、销售电价的暂行办法，但本质仍为政府主导下的核价机制，离真正市场