兼评2024年8月财政运行数据：增量财政政策如何发力？

价格数据点评 水平延续回落、物价稳中 1月 通胀 2024年9月29日 2024年第52期 宏观经济 财政数据点评 增量财政政策如何发力？ ——兼评2024年8月财政运行数据 作者： 中诚信国际研究院 袁海霞hxyuan@ccxi.com.cn闫彦明ymyan01@ccxi.com.cn汪苑晖yhwang@ccxi.com.cn 本文目录 一、增量财政政策如何发力二、8月财政运行情况梳理 （一）一般公共预算收入：税收仍在下降但降幅收窄，非税收入增速保持高位、占比为历史同期最高 （二）一般公共预算支出：收入掣肘下一般公共预算支出再转弱、增速放缓至年内新低，民生、基建支出力度均减弱，债务付息占比再创新高 （三）政府性基金预算收支：土地市场承压、政府性基金收入降幅持续加深，新增专项债提速带动支出降幅收窄 （四）总结：广义财政收支双双走弱，财政收入或面临较大缺口 抓住房地产等群众关切重点，加力推出增量政策稳增长——9.26中央政治局会议点评，2024-09-27 第一波增量政策的六大关注——金融支持高质量发展新闻发布会简评，2024-09-24 图说8月地方政府债券：新增专项债发行进度加快逾20个百分点，超两成为特殊新增债，2024-09-11 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn 增量财政政策如何发力？ 9月26日政治局会议强调“加力推出增量政策”“加大财政货币政策逆周期调节力度”，近期央行等金融监管部门已出台了史无前例的宽货币政策，有力提振了市场信心，但经济基本面仍未实质改善的背景下，仍需财政政策有所突破，市场对增量财政政策的出台更为期待。当前财政加力仍有空间，需加大逆周期调节力度，加力推出增量政策。 我们认为，增量财政政策或可从以下几方面入手：第一，10月人大常委会调整预算的政策窗口仍然存在，可加大中央加杠杆力度，适度提高地方一般债占比，中央政府加杠杆发力的形式可以是提升狭义的赤字率（包括发行国债、长期建设国债等），也可以通过发行特别国债等提升广义赤字来实现。第二，优化财政支出结构，广义基建仍有空间，可继续支持重点领域，并将政策重心逐步转向消费，通过发放现金或消费券等形式促进消费。第三，延续并优化减税降费政策，提高施策精准性及效率。第四，除短期措施外，长期改革需同步推进，已确定的财税体制改革措施需加快出台。第五，适当调整优化存量化债政策，更好统筹化债与发展。第六，推动构建债务长效机制，充分激发地方发展活力。 8月财政运行情况梳理 1)一般公共预算收入继续承压，税收与非税“此消彼长”。年初以来税收同比持续下滑，主体税种中仅消费税正增长但增速持续放缓，其他税种同比下降但降幅收窄，房地产相关税种进一步走弱；非税收入增速仍保持高位，占比创同期历史新高。 2)支出被动紧缩，一般公共预算支出增速放缓至年内新低，完成预算进度处于近三年来的历史低位，与积极财政基调存在一定偏差，且面临一定结构性问题。民生、基建相关支出占比及增速均较上月回落，但债务付息支出占比抬升至4.7%、再创历史新高，或进一步挤压其他刚性支出，加大地方“三保”压力。 3)土地财政进一步弱化，政府性基金收支完成预算进度仅四成。年内政府性基金预算收入持续呈下滑态势，8月跌幅进一步加深，完成预算进度仅37.88%，且土地出让收入占比创历史新低、为84.58%；新增专项债提速带动下，8月政府性基金预算支出降幅有所收窄，但完成预算进度仍然偏慢、仅40.08%。 www.ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 一、增量财政政策如何发力？ 9月26日政治局会议强调“加力推出增量政策”“加大财政货币政策逆周期调节力度”，近期央行等金融监管部门已出台了史无前例的宽货币政策，有力提振了市场信心，但经济基本面仍未实质改善的背景下，仍需财政政策有所突破，市场对增量财政政策也更为期待。从当前政府部门杠杆率来看，在没有增量政策出台的情况下，预计2024年末政府部门杠杆率在60%左右，仍低于发达国家以及发展中国家水平，积极财政仍有发力空间。需在用好存量政策的同时，及时推出一批有力的增量政策，稳定预期、提振信心1。我们认为，增量财政政策或可从以下几方面入手： （一）加大中央加杠杆力度，适度提高地方一般债占比 10月人大常委会调整预算的政策窗口仍然存在，可加大“央进”（中央政府加杠杆）力度以及提高一般债占比。在当前在整体宏观效率有所走低，微观主体扩表意愿不够强烈等背景下，中央政府加杠杆可以提振社会信心、扩大有效需求，同时有利于优化政府债务结构、整体宏观债务成本也会趋于最小化，尤其考虑到目前经济发展与转型涉及的重大战略及关键领域的项目大多具有较强的外部性，需要中央政府持续发力。中央政府加杠杆发力的形式可以是提升狭义的赤字率（包括发行国债、长期建设国债等），也可以通过发行特别国债等提升广义赤字来实现。目前我们主要采用发行超长期特别国债的方式，考虑到当前财政支出相对偏慢、地方财政持续存压、政策效应的发挥以及“两重”“两新”领域的实际资金需求，建议加快使用，推动实物工作量尽快形成，并根据情况适时追加额度2。 （二）优化财政支出结构，支持重点领域基建并将重心逐步转向消费 一方面，虽然当前我国宏观效率逐步走低，传统基建项目趋于饱和，但广义基础设施建设仍有较大空间，经济转型发展中的重点领域，仍需政府加大支持，如新型城镇化、以数字经济为代表的新基建领域等；后续财政支出可结合宏观发展阶段支持重点领域，以及部分基础性、公益性、长远性重大项目建设。另一方面，内需不足特别是消费低迷是当前经济运行面临的重要掣肘之一，可通过发放现金或数字货币等加大对促消费和惠民生的支 1详见经济观察报2024年9月27日的专访《袁海霞：缓解地方财政流动性压力要从三方面入手》。 2详见中诚信研究公众号2024年8月21日发布的报告《袁海霞：关于进一步优化地方政府债券发行的分析和建议》。 持力度3，可重点加强对就业困难群体及低收入人口救助帮扶、加大财政补贴力度，以促进提升居民消费能力与意愿。 （三）延续并优化减税降费政策，提高施策精准性及效率 在当前市场主体经营承压、消费者信心不足的情况下，结构性减税降费政策仍然是推动宏观经济复苏的重要抓手，可继续推进落实，继续减轻科技创新、制造业等重要领域、重要环节企业的税负，并研究提高个人所得税免征额、结构性调降个税税率等举措，降低企业及居民部门负担，激发各方活力。但需注意，近年来伴随大规模减税降费政策实施，我国宏观税负稳步降低，但财政可持续性面临一定挑战，需及时清理规范部分针对性不强、实际效果不及预期的碎片化税收优惠政策，提高税费支持政策的精准性和针对性，助力提升财政政策的效能。 （四）长期改革需同步推进，已确定的财税体制改革措施需加快出台 当下宏观经济面临的情况更趋复杂，既有经济结构性调整所面临的压力，也有化债等带来的问题与约束，这不仅需要短期措施发力，更需要同步推进长期改革，目前已初步明确的财税体制改革相关措施可加快出台。一是需进一步理顺央地关系，继续深化央地事权责任改革，缓解地方财政收支矛盾。在既有的15个央地事权与支出责任划分改革领域或进一步细化落实，并结合新形势拓展新领域改革，适当加强中央事权、提高中央支出比例。二是加快地方税建设，强化地方财力稳定性和可持续性。优化共享税地方分享比例，推进消费税征收后移并稳步下划地方，培育地方专享主体税种，同时探索适度下放税权的可行性，增加地方自主财力，并持续深化新旧动能转换，完善与新业态、新动能相适应的税收制度。三是推进省以下财政体制改革，提升市县财力同事权相匹配程度。在更多区域、更深层次推进省以下财政体制改革，通过适度上移事权、理顺财权、完善转移支付等提升市县财事权匹配程度，增强基层财政运行保障。 （五）适当调整优化存量化债政策，更好统筹化债与发展 一是建议适当放宽利息偿还政策。目前的化债政策对于重点省份的存量债务滚动基本只限于本金接续，利息偿还仍依靠城投自身，可探讨有条件的放宽利息偿还政策的可行性，如允许交易所城投债利息借新还旧等，但需有条件的逐步放宽，并明确相关硬性标准以避 免利息本金化等道德风险。二是建议动态优化“名单制”管理，融资约束政策从以省为 3详见中诚信国际2024年7月11日发布的报告《当前我国消费不足的表现、原因与应对》。 单位调整至以地市级为单位。目前的融资约束主要针对12个化债重点省份全境，这符合“全省一盘棋”原则，但容易“误伤”辖区内资质较好区域，可适当放开对重点省份中经济财政水平较好、债务压力较小地市的融资限制，同时优化进入及退出约束名单的动态机制。三是加强全口径地方债务管理。加快推动地方债、城投债务、地方国企债务等合并监管，并以此为基础健全信息披露、风险预警、跨部门协调监管等制度，加强透明监管，避免隐债新增问题。此外，建议化债政策相对透明化，稳定市场预期及信心。 （六）推动构建债务长效机制，充分激发地方发展活力 短期内决策层化债意图仍然明显，但地方经济发展需求同样迫切，需统筹好化债与发展。中长期来看，需把握好经济增长与最优债务规模、财政可持续的关系。一要深化新旧动能转换、“先立后破”，加强新能源、新基建、新型城镇化建设等新动能培育，并保持房地产平稳运行，在发展中解决问题；二要基于“资产-负债”视角把握好经济增长与最优债务规模、财政可持续的关系，建立完善政府资产负债表，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，为债务化解和后续发展提供参考，同时对地方债务要合理扩容、优化结构、提高效率。其次，健全地方债务法律法规和监管体系，强化制度约束及立法保障。未来要推动出台针对地方债务领域的专门法律，加强地方债务“借用管还”的顶层约束和立法保障；建立显隐性全口径信息披露制度，提高披露频率、设立信息披露奖惩机制，并不断完善信用评级管理体系、合理反映差异性，强化市场约束作用。此外，需构建完善的激励约束相容机制，充分激发地方发展活力。改革开放以来的发展经验表明，地方和个体经济活力的释放是经济发展的主要动力，从目前来看，当前的一些宏观问题，化债中出现的收缩效应、效率问题、信心问题以及今年财政支出和地方政府债券发行使用节奏的问题，其背后均与当前对于地方的双向激励约束机制相对不足之下地方行为模式发生转变有密切联系，甚至是核心关键，最终表现为地方的积极性没有被充分调动。因此，需构建完善的激励约束相容机制，激发地方活力，推动经济财政可持续发展。 二、8月财政运行情况梳理 （一）一般公共预算收入：税收仍在下降但降幅收窄，非税收入增速保持高位、占比为历史同期最高 年初以来一般公共预算收入同比持续下滑、本月降幅持平，可比口径下增速进一步放缓，宏观经济运行面临较大压力、财政收入持续承压。1-8月，全国一般公共预算收入累计同比下降2.6%、降幅与上月持平，其中8月当月同比下降2.8%、降幅较上月扩大；根据财政部数据，扣除去年同期中小微企业缓税入库抬高基数、去年年中出台的减税政策翘尾减收等特殊因素影响后，可比增长1%左右、较上月进一步回落0.2个百分点，收入端延续低迷。完成预算进度为65.99%、慢于去年同期3.87个百分点，处于历史较低水平、仅高于2022年，收入增速距离年初预算目标（3.3%）仍有较大差距，值得注意的是，8月宏观经济较7月进一步走弱，需求疲弱对于生产的拖累延续显现、且拖累幅度有所加大，经济复苏动能仍待提升，一般公共预算收入将持续承压，完成全年预算目标亟需政策托底，需落实9月26日政治会议“加力推出增量政策，进一步提高政策措施的针对性、有效性宏观政策”的要求，加大逆周期调节力度，及时有效发挥稳增长的政策效应。 税收收入同比仍在下降但降幅小幅收窄，四大主要税种中仅消费税正增长但增速持续放缓，增值税、企业所得税、个人所得税同比下降但降幅均收窄。1-8月，全国税收收入累计同比下降5.3%、降幅较上月收窄0.1个百分点，具体来看： 1）经济运行承压下，国内增值税、企业