湖北省城投企业转型观察 －基于财务角度

www.lhratings.com研究报告1 湖北省城投企业转型观察 联合资信公用评级三部|张宁|贺冬鸽 引言 城投企业在推进我国城市基础设施建设、提升城镇化水平中发挥了重要作用，但同时也带来了地方政府隐性债务快速攀升等问题。2021年以来，国家对地方政府债务化解提出更加严格要求，针对城投企业提出不同类型的企业实施差异化的融资政策，城投企业转型的外部压力有所提升。同时，随着我国基础设施建设投资增速放缓，传统城投业务空间有所缩小，城投业务回款速度有所放慢，城投企业自身出于可持续发展需求，市场化转型需求迫切，转型的内在动力显著提升。城投企业主要市场化转型方式一般可以分为平台整合、拓宽业务运营范围和进行股权投资三类。 为了推动城投企业市场化快速转型，2021年以来湖北省首先从外部进行国企改革并形成了一批资源集中式的专业化平台公司，通过国企改革初步理顺了地方城投企业的竞争态势，为后续城投企业内部进行多元化经营以及股权投资奠定基础。本文以湖北省发债城投企业为样本，重点探讨湖北省城投改革进入加速期后 （2021－2023年）的表现，从业务多元化和股权投资两个角度对湖北省不同行政级别城投企业以及不同区域城投企业的市场化改革进程进行观察。 一、城投企业市场化转型情况概述 1.城投企业市场化转型背景 城投平台市场化转型既是化解地方政府债务、防范地方政府债务风险的重要举措，也是拓宽收入来源、提升自身造血能力的有效方案。2021年以来，随着地方政府债务管理不断加强，城投融资政策收紧，城投企业转型进入加速期。随着城投债务风险持续上升，2021年7月银保监会下发的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（15号文）提出不得以任何方式新增地方隐性债务，同时按照是否涉及地方政府隐性债务，分类实施融资管理措施，城投债务监管进入新一轮政策收紧。2023年，国务院出台《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（35号文），要求支持重点省份融资平台今明两年债务存量化解；严控融资平台各类债务规模新增，引导债务规模与地方经济发展和地方财力匹配；2023年8月，《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》提出制定实施一揽子化债方案；同时加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。随着国家对地方政府债务化解提出更加严格要求，针对城投企业提出不同类型的企业实施差异化的融资政策，城投企业转型的外部压力提升。同时，随着我国基础设施建设投资增速放缓，传统城投业务空间有所缩小，城投业务回款速度有所放慢，城投企业自身出于可持续发展需求，市场化转型需求迫切，转型的内在动力显著提升。 2.城投企业市场化转型主要方式 在国家推动城投企业市场化转型的政策背景下，各地结合自身情况，相继制定并推行城投企业转型改革方案。城投企业实现市场化转型方式一般可以分为以下几种： 平台整合：平台整合的方式主要分为兼并重组、资产划转、股东变更。近年来，部分省份相继出台了相关政策，督促各地进行平台转型，其政策内容主要分为以下几类：（1）明确限制省、市、区县级城投平台数量，全面清理撤销“空壳类”平台； （2）鼓励具有市场竞争力和专业资质的平台剥离政府融资功能，转型发展成为不再承担政府融资职能的国有企业或者进行混合所有制改造；（3）鼓励城投平台通过“以市带县”模式、资产整合、股权结构调整等方式提升信用资质。 拓宽业务运营范围：从实践中来看，城投企业业务范围拓展可能涉及几个领域：一是基于自身城市基础设施建设业务的经验、资质向建筑施工领域拓展，成为综合性 的建工公司；二是依托掌握的土地资源、房产向房地产行业发展，转型进行地产开发、房产租赁；三是依托基建业务向上游产业链拓展，从事贸易业务。通过纵向拓展，城投企业业务类型得以丰富，自身造血能力有所提升。 股权及基金投资：基于当地产业布局参与股权或基金投资，从而推动城投实现多元化扩张和转型。目前在引领推动区域内产业升级的目标下，城投企业股权投资更多聚焦于区域内的战略性新兴产业和重点发展产业，尤其是面向种子期、初创期科技型企业居多，通过参与股权及基金投资助力区域产业升级，城投企业不仅履行了国企的社会职能，带动区域经济发展，亦有望在当地产业发展实现经济效益后分享发展成果，实现国有资产的保值增值。 3.湖北省国企平台整合情况 为响应国家政策，积极化解地方政府债务，湖北省政府相继出台各项政策，推动城投企业市场化转型。2017年8月，湖北省人民政府出台《关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》（鄂政发〔2017〕38号），指出“各级政府及其所属部门要加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，不得干预融资平台公司的日常运营，加快推动融资平台公司转型为市场化运营的国有企业。除国家另有政策规定外，主要承担公益性项目融资功能、没有实质性经营活动的融资平台公司，应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上依法清理注销；对于兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司，应在剥离其政府融资功能并妥善处置存量债务的基础上，通过兼并重组等方式整合同类业务，转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业；对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司，在剥离其政府融资功能并妥善处置存量债务的基础上，转型为一般企业”。2020年6月，湖北省人民政府印发《关于印发湖北省推进国有资本投资、运营公司改革试点实施方案》（鄂政发〔2020〕11号）指出国有资本投资、运营公司要优化国有资本投向，重点向十大重要产业、现代服务业和基础设施产业集中，更好服务“一芯两带三区”区域和产业发展战略。 2021年来，湖北省首先从外部按照战略性重组、专业化整合、市场化并购、聚焦式发展的思路，积极推动国企平台整合，形成了一批资源集中式的专业化平台公司，为后续城投企业内部进行多元化经营以及股权投资奠定基础。具体来看，28家省属一级企业已整合为10家，基本做到“一主业一主体”；武汉和宜昌通过专业化 整合，国有企业分别大幅缩减至9家和6家，主要涉及城市基建、现代金融、产业投 资、园区运营、综合交通等领域；荆州、咸宁、鄂州等市围绕城市发展和产业投资，将市属企业战略性重组整合为2家；十堰对36家企业进行有效整合，构建“1+3+N”架构；黄石推动市出资企业之间资产重组、无偿划转，组建黄石市东楚投资集团有限公司。 表1.1湖北省省级及各地市国企平台重组及整合模式（截至2023年底） 序号 区城（按坐落地点划分） 企业名称 整合方案 层级 1 武汉 湖北宏泰集团有限公司 2022年，整合湖北省融资再担保集团有限公司、湖北省农业信贷融资担保有限公司1、湖北省国有股权营运管理有限公司、碳排放权登记结算(武汉)公司有限责任公司、湖北银行股份有限公司等10家企业的股权，划出湖北双环化工集团有限公司、大冶有色金属集团控股有限公司等15家企业股权，以综合金融服务、要素交易市场(碳)、政策金融保障三大业务领域为主业，打造国内一流省级金控平台。 省属 2 湖北省交通投资集团有限公司 2022年，整合原属湖北联投集团的鄂咸高速、研孝高速部分股权，原属湖北港口集团有限公司的岱黄高速部分股权等，划出紫云铁路、当远铁路、原湖北交投小龙虾产业发展有限公司、荆州李埠港等部分股权，打造交通规划、设计、建设和管理全生命周期运营商。 省属 3 湖北联投集团有限公司 2022年，整合湖北清能投资发展集团有限公司、湖北省工业建筑集团有限公司、原湖北省宏泰城市发展有限公司等，划出湖北联合交通投资开发有限公司、湖北联投鄂咸投资有限公司等企业，确定科技园区、产业园区、功能园区全生命周期运营商、城市更新全产业链综合服务商、工程建设全领域总承包商的“三全三商”发展定位。 省属 4 长江产业投资集团有限公司 2022年，由原湖北省长江产业投资集团有限公司、原湖北省高新产业投资集团有限公司、原湖北省长江经济带产业引导基金合伙企业（有限合伙）、原湖北省兴楚国有资产经营管理有限公司以及原湖北省宏泰国有资本投资运营集团有限公司优势产业板块合并组建而成。 省属 5 武汉城市发展集团有限公司 2022年12月30日，经武汉市委、市政府决定，武汉生态环境投资发展集团有限公司与武汉交通工程建设投资集团有限公司合并重组为武汉城市发展集团有限公司。 市属 6 武汉文化旅游集团有限公司 武汉旅游体育集团有限公司与武汉文化投资发展集团有限公司合并重组为武汉文化旅游集团有限公司。 市属 7 武汉长江国际贸易集团 武汉金融控股(集团)有限公司引导金融资本脱虚向实，于2022年组建长江国贸集团，现拥有现代供应链、国家粮食现代物流基地、 市属 1据公开查询，2022年7月该公司划出湖北宏泰集团有限公司体外，控股股东变回湖北省财政厅 有限公司 华中贸易服务区三大产业主体，是市属国企中体量最大、功能最全的贸易企业。 8 武汉人才集团有限公司 于2021年4月成立，以高端人才猎聘、人才公共服务、人力资源外包、职业教育培训为主，以人才研究咨询、人力资本运作、人才园区运营、会展策划组织为辅。 市属 9 武汉国际会展集团股份有限公司 2021年7月成立，由武汉市城市建设投资开发集团有限公司与东浩兰生会展集团股份有限公司合资组建，涵盖展会运营、文化创意、场馆经营、资本运作等四大板块。 市属 10 武汉城市建设集团有限公司 2020年，武汉市委、市政府决定整合重组原武汉地产开发投资集团有限公司、武汉中央商务区投资控股集团有限公司、武汉建工（集团）有限公司、武汉园林绿化建设发展有限公司和武汉市工程咨询部有限公司等5家企业，成立武汉城市建设集团有限公司 市属 11 武汉城市服务集团有限公司 武汉城市建设集团有限公司出资设立，定位于武汉城市建设集团有限公司城市运营板块的承载平台，负责统筹管理城建集团所有物业板块项目资源。 市属 12 武汉生态环境投资发展集团有限公司 整合武汉航空港发展集团有限公司、武汉碧水集团有限公司、武汉环境投资开发集团有限公司，成立武汉生态环境投资发展集团有限公司，聚焦生态环境综合开发主力军。 市属 13 武汉生态环境设计研究院有限公司 由武汉生态环境集团下属原武汉市市政建设科研有限公司、武汉市城市防洪勘测设计院有限公司、原武汉市江环市政环境设计中心、原武汉精锐建设工程检测有限公司四家企业重组而成，抢占生态设计市场先机，填补全市生态设计领域空白。 市属 14 宜昌 宜昌城市发展投资集团有限公司 组建于2022年1月，整合原宜昌交通旅游产业发展集团有限公司、宜昌桃花岭饭店股份有限公司、宜昌物资集团有限公司、湖北峡州酒店产业集团有限公司、宜昌长江大桥建设营运集团有限公司、湖北三峡设计咨询集团有限公司及国投部分产业，将围绕“资源、资产、资金、资本”四大形态，搭建城市发展全生命周期投融资运营体系。 市属 15 宜昌产投控股集团有限公司 组建于2022年1月，以宜昌高控集团、宜昌国有资本投资控股集团有限公司为基础组建，做强产业投资平台、做优资本运营平台、做大园区建设平台、做活数字赋能平台。 市属 16 宜昌茶业集团有限公司 安琪集团整合宜昌茶叶资源，与“采花”“萧氏”“宜红”等优势茶企合资重组，组建“宜昌茶业集团”，培育行业领军企业。 市属 17 黄石 黄石市东楚投资集团有限公司 2021年10月由黄石市众邦城市住房投资有限公司和黄石市交通投资集团有限公司合并新设，主导城市圈交通整合。 市属 18 襄阳 襄阳粮油集团有限公司 2022年3月揭牌，打造市级粮食安全的保障平台、现代农业产业化的综合服务平台、放心粮油的供给平台。 市属 19 襄阳汉江生态文化旅游开发有限公司 2020年6月，鱼梁洲经开区管委会与汉江国有资本投资集团有限公司、原襄阳市鱼梁洲开发建设总公司、襄阳水利开发投资有限公司、原襄阳市政建设集团有限公司，共同成立襄阳汉江生态文化旅游开发有限公司，投资150亿元，把鱼梁洲真正打造成“城市绿心”。 市属 20 黄冈 黄冈国有资本投资运营