湖北省城投企业转型观察 －基于财务角度

联合资信公用评级三部|张宁|贺冬鸽 引言 城投企业在推进我国城市基础设施建设、提升城镇化水平中发挥了重要作用，但同时也带来了地方政府隐性债务快速攀升等问题。2021年以来，国家对地方政府债务化解提出更加严格要求，针对城投企业提出不同类型的企业实施差异化的融资政策，城投企业转型的外部压力有所提升。同时，随着我国基础设施建设投资增速放缓，传统城投业务空间有所缩小，城投业务回款速度有所放慢，城投企业自身出于可持续发展需求，市场化转型需求迫切，转型的内在动力显著提升。城投企业主要市场化转型方式一般可以分为平台整合、拓宽业务运营范围和进行股权投资三类。 为了推动城投企业市场化快速转型，2021年以来湖北省首先从外部进行国企改革并形成了一批资源集中式的专业化平台公司，通过国企改革初步理顺了地方城投企业的竞争态势，为后续城投企业内部进行多元化经营以及股权投资奠定基础。本文以湖北省发债城投企业为样本，重点探讨湖北省城投改革进入加速期后（2021－2023年）的表现，从业务多元化和股权投资两个角度对湖北省不同行政级别城投企业以及不同区域城投企业的市场化改革进程进行观察。 一、城投企业市场化转型情况概述 1.城投企业市场化转型背景 城投平台市场化转型既是化解地方政府债务、防范地方政府债务风险的重要举措，也是拓宽收入来源、提升自身造血能力的有效方案。2021年以来，随着地方政府债务管理不断加强，城投融资政策收紧，城投企业转型进入加速期。随着城投债务风险持续上升，2021年7月银保监会下发的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（15号文）提出不得以任何方式新增地方隐性债务，同时按照是否涉及地方政府隐性债务，分类实施融资管理措施，城投债务监管进入新一轮政策收紧。2023年，国务院出台《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（35号文），要求支持重点省份融资平台今明两年债务存量化解；严控融资平台各类债务规模新增，引导债务规模与地方经济发展和地方财力匹配；2023年8月，《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》提出制定实施一揽子化债方案；同时加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。随着国家对地方政府债务化解提出更加严格要求，针对城投企业提出不同类型的企业实施差异化的融资政策，城投企业转型的外部压力提升。同时，随着我国基础设施建设投资增速放缓，传统城投业务空间有所缩小，城投业务回款速度有所放慢，城投企业自身出于可持续发展需求，市场化转型需求迫切，转型的内在动力显著提升。 2.城投企业市场化转型主要方式 在国家推动城投企业市场化转型的政策背景下，各地结合自身情况，相继制定并推行城投企业转型改革方案。城投企业实现市场化转型方式一般可以分为以下几种： 平台整合：平台整合的方式主要分为兼并重组、资产划转、股东变更。近年来，部分省份相继出台了相关政策，督促各地进行平台转型，其政策内容主要分为以下几类：（1）明确限制省、市、区县级城投平台数量，全面清理撤销“空壳类”平台；（2）鼓励具有市场竞争力和专业资质的平台剥离政府融资功能，转型发展成为不再承担政府融资职能的国有企业或者进行混合所有制改造；（3）鼓励城投平台通过“以市带县”模式、资产整合、股权结构调整等方式提升信用资质。 拓宽业务运营范围：从实践中来看，城投企业业务范围拓展可能涉及几个领域：一是基于自身城市基础设施建设业务的经验、资质向建筑施工领域拓展，成为综合性 的建工公司；二是依托掌握的土地资源、房产向房地产行业发展，转型进行地产开发、房产租赁；三是依托基建业务向上游产业链拓展，从事贸易业务。通过纵向拓展，城投企业业务类型得以丰富，自身造血能力有所提升。 股权及基金投资：基于当地产业布局参与股权或基金投资，从而推动城投实现多元化扩张和转型。目前在引领推动区域内产业升级的目标下，城投企业股权投资更多聚焦于区域内的战略性新兴产业和重点发展产业，尤其是面向种子期、初创期科技型企业居多，通过参与股权及基金投资助力区域产业升级，城投企业不仅履行了国企的社会职能，带动区域经济发展，亦有望在当地产业发展实现经济效益后分享发展成果，实现国有资产的保值增值。 3.湖北省国企平台整合情况 为响应国家政策，积极化解地方政府债务，湖北省政府相继出台各项政策，推动城投企业市场化转型。2017年8月，湖北省人民政府出台《关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》（鄂政发〔2017〕38号），指出“各级政府及其所属部门要加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，不得干预融资平台公司的日常运营，加快推动融资平台公司转型为市场化运营的国有企业。除国家另有政策规定外，主要承担公益性项目融资功能、没有实质性经营活动的融资平台公司，应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上依法清理注销；对于兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司，应在剥离其政府融资功能并妥善处置存量债务的基础上，通过兼并重组等方式整合同类业务，转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业；对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司，在剥离其政府融资功能并妥善处置存量债务的基础上，转型为一般企业”。2020年6月，湖北省人民政府印发《关于印发湖北省推进国有资本投资、运营公司改革试点实施方案》（鄂政发〔2020〕11号）指出国有资本投资、运营公司要优化国有资本投向，重点向十大重要产业、现代服务业和基础设施产业集中，更好服务“一芯两带三区”区域和产业发展战略。 2021年来，湖北省首先从外部按照战略性重组、专业化整合、市场化并购、聚焦式发展的思路，积极推动国企平台整合，形成了一批资源集中式的专业化平台公司，为后续城投企业内部进行多元化经营以及股权投资奠定基础。具体来看，28家省属一级企业已整合为10家，基本做到“一主业一主体”；武汉和宜昌通过专业化整合，国有企业分别大幅缩减至9家和6家，主要涉及城市基建、现代金融、产业投 资、园区运营、综合交通等领域；荆州、咸宁、鄂州等市围绕城市发展和产业投资，将市属企业战略性重组整合为2家；十堰对36家企业进行有效整合，构建“1+3+N”架构；黄石推动市出资企业之间资产重组、无偿划转，组建黄石市东楚投资集团有限公司。 二、湖北省城投企业市场化转型 通过对湖北省样本企业进行观察，我们发现已有城投企业在市场化经营能力、财务状况、业务构成、业务模式等方面呈现出较大差异，转型发展阶段、市场化程度与转型方向也呈现多样化特征。城投企业市场化转型力度很大程度上取决于当地政府的支持力度，而政府的支持力度与当地的资源禀赋（区域特征）和行政级别等因素密切相关。因此，本文我们主要从业务多元化和股权投资两个角度对湖北省不同行政级别城投企业以及不同区域的城投企业市场化改革的进程进行观察。 1.业务多元化 在剔除未披露财务数据的发债城投企业以及集团类城投企业合并口径内的发债子公司3后，本次纳入统计分析的样本发债城投企业共计89家。按是否有市场化现金流划分，城投企业业务可分为公益性业务、准公益性业务和经营性业务三大类，本文将公益性业务和准公益性业务归类为城投业务，经营性业务归类为非城投业务，首先从改革以来湖北省各地市城投业务和非城投业务收入占比的变动情况对湖北各地市城投业务市场化改革的进程进行观察。 分层级看，湖北省各层级城投企业业务多元化转型呈现不同特点，省级企业进度领先。2021－2023年，湖北省区县级城投企业非城投业务收入占比提升较快，但至2023年整体仍未超过50%，业务结构仍以传统城投业务为主，业务多元化转型空间仍较大；地市级城投企业的非城投业务收入占比波动中略有增长，城投业务和非城投业务收入分布较为均衡，业务多元化推进较为稳健；省级城投企业非城投业务收入占比维持较高水平，业务多元化转型起步早，转型进度领先。 分区域来看，湖北省多数地市（州）非城投业务收入占比呈现出上升状态，非城投业务多元化转型持续推进，但全省整体转型进度较慢，区域内不同地市转型进度差异明显。从趋势来看，2021－2023年，除宜昌和襄阳市外，湖北省各地级市（州）非城投业务收入占比均呈上升趋势，业务多元化稳定推进；武汉市的城投企业非城投业务收入占比明显高于其他城市，业务多元化态势较为明显。从整体进度来看，湖北省多数地市的城投企业收入结构仍以城投业务为主，到2023年仅荆州市和武汉市非城投业务收入占比超过50%，其余地市（州）城投企业非城投业务收入占比仍未达50%，其中鄂州市、随州市和恩施州城投企业城投业务收入占比仍超80%，转型进度较为滞后。 2023年，武汉市和荆州市城投企业非城投业务收入占比超过50%，业务结构多元化较为明显，我们对该区域城投企业的非城投业务结构进行了分析。2023年武汉市城投企业的非城投业务类型涉及领域主要包括建筑施工（占比36%）4、房地产开发与销售（占比45%）、房产租赁（占比4%），武汉市城投企业的非城投业务主要围绕建筑产业上下游展开，受当地固定资产投资及房地产市场行情影响明显；同期荆州市城投企业的非城投业务类型涉及领域主要包括贸易（占比66%）、房地产销售（占比12%）、建筑施工（占比8%）、医药产业（占比7%），类型相对更为丰富，但对贸易类业务依存度更高，其中贸易业务主要依托下属上市公司搭建的电商平台从事 塑料原料贸易，货种相对集中。 2.股权投资 湖北省城投企业股权投资进程处于稳增长阶段，2021－2023年股权投资规模逐年增长，且增速有所加快。2021年以来，湖北省城投企业股权投资规模逐年增长，连续两年增速保持在10%以上，年均复合增速超15%。 分地区来看，湖北省大多数地市（州）股权投资规模总体呈增长趋势，主要集中在武汉市，武汉、宜昌、荆门以及襄阳市股权投资规模显著高于其他地级市（州）。区分地市来看，武汉市作为省会城市，依托良好的资源优势以及融资环境，股权投资规模位列湖北省各地级市（州）首位（2023年占全省的股权规模为58%），城投企业股权投资增速连续两年保持在15%以上，带动全省城投企业股权投资规模持续增长。武汉市城投企业中湖北省科技投资集团有限公司作为东湖高新区最重要的投资建设主体，积极参与区域内电子、芯片领域的产业投资，股权投资规模呈增长趋势；武汉临空港投资集团有限公司参与光电领域投资，武汉高科国有控股集团有限公司对武汉光谷金融控股集团股份有限公司（以下简称“光谷金控”）投资较为集中，光谷金控主要投资光谷区域内企业。其他地市中，宜昌市、荆门市和荆州市城投企业股权投资规模较大（2023年均超过90亿）且迅速增长，2021－2023年年均复合增速达20%以上。襄阳市和黄石市投资规模年均复合增速超过10%，黄石市城投企业股权投资规 模较为稳定，其他地级市（州）或因部分公司股权投资业务尚在发展初期，投资规模一般但总体股权投资规模仍呈上升趋势。 股权投资集中度方面，除鄂州市和恩施州外各地级市（州）股权投资主体均较为多元。本文选取各地市市级以及区县级地位较为重要的城投企业为研究对象，从分布来看，除部分企业作为区域内唯一城投平台承担了全部股权投资职责外，湖北省各地市参与股权投资的城投企业数量相对较多，各家企业股权投资额在区域里分布较为均衡。 注：1.本文将水务、电力及城市管理等类城投性质的股权投资纳入城投业务范围，此处金融行业为扣除银行业的其他金融行业；2.此处样本来自各地市股权投资占比超区域股权投资总额5%以上企业 数据来源：Wind，联合资信整理 从投资方向来看，湖北省城投企业股权投资方向相对丰富，其中占比相对较高的行业为电子信息、产业基金、铁路、城投类和金融类投资。区分不同区域来看，不同地市（州）的投资方向呈现出不同侧重点。具体来看，武汉作为省会城市，产业投资多元化程度最高，其对电子信息产业投资规模较大，与区域支柱产业（光谷相关的光电子产业）联系紧密，所投资的产业基金投向也主要集中于光电、半导体产业，体现出城投企业积极参与区域产业培育